市县人大常委会，作为市县级人民代表大会的常设机构，是地方国家权力机关的组成部分，在闭会期间代行大会的职权，以保证市县级国家权力机关经常性地、有效地运作。科学合理的组成人员构成、机构设置，是保障其高效运转的重要基础，也是影响市县人大作用能否有效发挥的重要因素。如何落实新时期人大常委会自身建设的新要求，优化组成人员结构和工作机构，使地方人大常委会高效履行各项法定职权，是当前人大工作面临的重要议题。

一、优化人大常委会组织结构的必要性

（一）优化人大常委会组织结构，是贯彻落实中央人大工作会议精神、坚持和完善人民代表大会制度的必然要求。党的十八大以来，习近平总书记就坚持和完善人民代表大会制度作出一系列重要论述。中发〔2015〕18号文件提出了“优化常委会组成人员结构，逐步将专职组成人员比例提高到60%以上”。党的十九大报告中提出“完善人大专门委员会设置，优化人大常委会和专门委员会组成人员结构”的要求。党的历史上首次中央人大工作会议召开，习近平总书记站在历史与时代的高度，强调“不断发展全过程人民民主”，各级人大及其常委会要建设“四个机关”。这充分表明，新的民主法治建设征程，对于新时期人大工作提出了新的更高要求。作为处于基层民主政治第一线的市县人大常委会，要将优化常委会组织结构作为加强自身建设的一项重要举措，紧密结合自身实际，不断完善工作机制，才能筑牢履职根基，切实肩负起新时代加强和改进人大工作的重大责任。

（二）优化人大常委会组织结构，是提升人大常委会议事决策水平和整体效能、维护人大法定权威的重要保证。人大常委会作为监督者，需要比被监督对象对问题的把握更深入准确，这就需要有较高的法律、经济、社会管理等方面的专业水平和工作阅历。对人大常委会的组织结构进行优化，使其职能与所监督的事务相匹配，组成人员专业结构和议事能力与当前各项工作要求相适应，人大常委会才能切实提升议事决策水平，保证监督、决定、任免等各项工作质量，充分发挥整体效能，有效监督和支持“一府一委两院”依法为民履职，切实维护人大法定权威。

（三）优化人大常委会组织结构，是人大常委会正确有效行使宪法和法律赋予的职权、推动民主法治建设的客观需要。人大常委会肩负着宪法和法律赋予的重要职责，其工作有很强的程序性和规范性要求。人大常委会集体行权，在行使各项职权时严格执行“一人一票”。这就要求每一位常委会组成人员都要具备一定的议事能力水平，同时人员结构有一定的连续性和稳定性，以保证法定职权稳定有效行使。只有优化人大常委会组织结构，完善选配机制，形成能进能出、科学规范的队伍建设机制，才能激发人大工作活力和履职积极性，保障一个稳定高效的人大履职队伍，依法行使各项职权，以充分发挥人大制度优势保障人民当家作主，切实推进我国基层民主法治建设进程。

二、当前市县人大常委会组织结构存在的主要问题

（一）人大常委会组成人员结构和能力水平有待提升。

1．专业人才偏少。目前，市县人大常委会组成人员大部分来自党政机关，人员结构较为单一，无法形成代表各界的全方位人才结构。且专业背景与任职经历关系密切，财政、法律等专业人才多集中在相关工委，总体数量较少。审议相关报告、讨论重大事项等工作，需要深厚的专业知识基础和一定的工作经验积累，非短期培训可满足需求。当前选配人大常委会组成人员，多考虑岗位结构等因素，专业和能力结构未引起足够重视。

2．年龄结构偏大。近年来，各市县人大常委会驻会组成人员年轻化趋势明显，一定程度上改善了到人大工作是“船到码头车到站”的刻板形象。然而，即将到达任职年限转岗到人大常委会的负责人、各专工委负责人仍占有较大比例，组成人员整体年龄偏大现象仍然存在。部分委办负责人无法任满一届，影响了工作的积极性。换届时“大进大出”现象在各地均不同程度存在，影响了工作的连续性和稳定性。

3．专兼职委员比例有待优化。虽然根据中央、省有关要求，各市县人大常委会专职组成人员比例近年来逐步提高，很大程度上改善了专职委员比例偏低的问题，然而非驻会组成人员大多是各行各业骨干，本职工作繁重，难以有充足的精力投入常委会工作，有的甚至不能保证出席常委会会议，严重影响了常委会会议审议质量和常委会工作整体效能，专职委员比例还需要进一步提升。

（二）人大常委会机构设置与当前工作任务匹配度有待提升。

1．机构设置无统一标准。市县人大常委会自上世纪80年代初设立以来，虽然各地各自形成了一定的机构设置惯例，上一轮机构改革也推动了部分工作委员会的统一设立和名称规范，但仍未形成统一标准。即使同一省的各地市之间、同一地市的各区县之间，机构的数量、名称也存在不统一的现象，给上下级人大工作联动协调造成了一定的难度。

表1：江苏省部分设区市人大常委会机构设置情况

注：资料来源为各市人大官方网站。

2．工作职责无明确规范。各地人大常委会虽然都进行了机构的职责划分，但随着我国经济社会各项事业的发展，很多原有的职能划分已不能满足当今工作需求。部分议题及对口联系部门存在各种交叉不清的现象，影响了履职的积极性和工作的整体效率。

（三）人大常委会机关工作力量与当前工作需求不相适应。

1．人员职数编制偏少。随着我国民主法治建设进程和人民代表大会制度的完善发展，人大常委会承担的工作任务越来越重，工作要求越来越高。然而各市县人大常委会机关人员编制和职数大部分仍停留在上世纪90年代的数量级，很多人大常委会工作机构负责人只有2-3人，与当前的工作需求严重不匹配。

2．职级比例不够合理。市级人大常委会工作机构大部分有内设处室，其中办事机构相对工作机构设置更齐全，人员配备更充足。县级人大常委会除办公室外，一般工委无内设科室。这就体现了一定的“重行政轻业务”的倾向，也体现了“官多兵少”的尴尬。甚至部分委办负责人长期配备不足，导致“一人委”的现象存在，极大限制了人大常委会的工作质量和效能。

三、关于优化市县人大常委会组织结构的几点建议

（一）优化人大常委会组成人员结构。

1．优化专业结构。新时期新任务对人大工作的专业性提出更高要求。如，设区市人大常委会立法权行使需要更多专业法律人才和相关领域的专业人才，预决算审查监督从程序性审查向实质性审查转变需要更多的财经专业人才，等等。因此，在选配常委会组成人员时，不但要考虑岗位比例，更要考虑吸收财经、法律、社会管理、教育医疗、规划建设等各行各业有经验的高水平专业人才，在组成人员间形成一定的专业结构比例，以完备的知识体系和能力互补，为更好地行使常委会各项职权奠定坚实基础。

2．注重形成年龄梯次。常委会工作既需要有资历、有经验的年长者来引领带动，也需要执行力强、奋发有为的年轻人来探索创新。尤其各委办副职不宜由即将到达任职年限的转岗人员担任。要形成一定的年龄梯次，激发常委会工作活力。在换届时能保留上届工作主力，保证常委会工作的连续性和稳定性。

3．进一步加大专职委员比例。常委会组成人员的专职化是民主法治建设进程中的必然趋势，也是逐步增强常委会议事监督整体效能的必然要求。建议专职委员比例在目前的基础上继续逐步提升。其中，设区市人大常委会可考虑将专业能力强的委办副职纳入常委会组成人员选配。对非驻会组成人员的选配，要严格把关，将有较强履职能力、履职意愿和精力的人选纳入提名范畴，避免为了满足结构比例而忽略履职素质的情况。

4．建立健全培训考核机制。对于常委会组成人员，要在届初制定成体系的培训计划，以举办培训班、讲座、外出考察等方式，加大专业知识、议事规则等日常学习培训力度，以满足履职能力需求。非驻会组成人员可按专业分组，常态化参与相关工委组织的视察、调研活动，为审议监督打好基础。强化对组成人员的履职管理，建立组成人员向常委会述职机制，制定工作标准，建立履职档案，完善考勤、奖惩、考核等各项制度建设。对常委会活动出勤率低、审议不发言的委员，进行谈话提醒甚至劝辞。对履职能力强、履职积极性高的进行表彰，且纳入推荐连任范畴。

（二）统一规范人大常委会机构设置。

1．建立市县人大常委会统一机构设置规范。建议可兼顾各地实际情况，最低以省为单位统一标准。办事机构可将办公室、研究室实体化单独设立。工作机构上下人大常委会应相互对应衔接，避免交叉混乱。

2．明确人大常委会机构职责分工。要根据当前经济社会建设实际，科学合理进行机构职责划分。建议省人大出台相关指导性意见对职责划分提出要求，各市县人大应对具体职责和对口联系的单位部门进行细化明确，避免职能错位。

（三）增强人大常委会机关工作力量配备。

1．增加人大常委会机关编制数量。适当增加编制数量，以满足当前工作需求。建议转到人大工作的专职委员不占人大机关编制有关规定。建议统筹委办负责人到达任职年限转任非领导职务后不占用机关编制，解决换届时大量人员转岗导致超编难消化的问题。

2．优化人大常委会机关各职级配备比例。市县人大常委会要增加各工委下设处科室相关职数及人员配备。建议县级人大常委会保证每个工委有3名负责人，1-2名工作人员。人事代表联络工委要成立代表服务中心，配备一定的工作力量，解决事多人少的问题。

3．加大人员选配交流力度。各级党委要重视人大干部队伍建设，加大人员交流力度，提升人大干部队伍的积极性和创造性。委办负责人及下设科室人员也要加大内部轮岗交流频率，建议明确委办主要负责人在同一职位任满5年、副职负责人在同一职位任满3年、科室人员在同一职位任满2年必须轮岗交流相关规定，同时建立好传帮带机制，培养全方位高素质履职人才，提升常委会履职整体水平。

（四）持续完善人大常委会工作机制。

1．强化代表履职管理机制。人大代表依照宪法和法律行使国家权力，代表和维护人民利益，其作用的发挥是发展全过程人民民主的重要基础。我国人大代表是兼职制，因此人大常委会作为代表的履职服务机构，其对代表的服务保障工作质量，很大程度上影响了代表履职的实效。目前，代表的服务保障基本由人大常委会人事代表联络工委负责。以县级市为例，本行政区域内可能有五级人大代表数千人之多，而相关工委只有2-3人，因此要加大代表服务实效，一定要加强相关工作力量配备，否则就是无源之水、无本之木。在相关工作力量配备到位的基础上，加大代表的履职管理、考核、服务、保障等机制建设，为代表知情知政、参政议政提供必要的平台和条件，切实加强维护人民当家作主服务保障。

2．完善上下级人大联系指导机制。各级人大及其常委会是本级国家权力机关，本级代表对所代表的人民负责，而不是对上负责。这就决定了上下级人大常委会之间没有隶属关系，只有联系指导的关系。而在人民代表大会制度不断与时俱进、完善发展的过程中，各级人大间建立有序的沟通联系机制，有利于上下配合、协调一致地履行权力机关职能，提高工作质量水平和效果。上级人大给予权威指导，有助于下级人大更准确、更有效地履行职权。因此，就地方人大常委会履职机制建设中的一些重要事项，上级人大常委会要以印发指导性的文件的形式提出要求，形成科学统一的规范。同时，要建立完善对下级人大的考核机制，以此促进提升整体效能。

3．理顺对“一府一委两院”监督与支持机制。“一府一委两院”都由人大产生，对人大负责，受人大监督。人大与“一府一委两院”之间是监督与被监督的关系，虽然分工不同，但都是党领导下的国家机关，工作目标是一致的。因此，人大常委会必须正确处理好监督与支持的关系，做到寓监督于支持之中，在支持中加强监督。监督主要是查找问题和不足，支持主要是提出解决问题的办法，同心协力促进工作。而这样的监督与支持并非“文来文往”“一审了之”，要有刚性约束机制。如，对人大常委会审议意见，“一府一委两院”必须在规定时间内作出整改报告，这既是程序性规定，也是强制性要求。因此，在监督工作的方方面面，需建立起逻辑完整的闭环机制一督到底。而人大常委会作为监督方，指出存在问题、提出意见建议时要有理有据，使人信服，就要深入调研、精益求精、保证质量。同时要消除顾虑，放开手脚，敢于监督，形成齐心协力推动各项工作的有效机制。

4．坚持同级党委领导机制。坚持和依靠党的领导，是各级人大行使职权、开展工作的政治原则和根本保证。人大及其常委会作为政治机关，其最根本、最重要的使命就是将党的政治决策和政治意图通过法定程序变为全体人民的意志。因此，人大重大事项、重点工作、重要活动，特别是监督过程中遇到的重要问题，要严格执行向党委请示报告制度。党委作出的的重大决策，人大及其常委会既要主动服从，又要充分发挥监督职能，围绕中心，依法监督，使人大与党委工作同频共振。同时，要在队伍建设、机制建设等方面主动争取党委对人大工作的支持，为人大工作注入强大动力、提供政治保障。（市人大常委会办公室 刘晨晨）