我国宪法规定的选民直接选举县乡人大代表，是实现人民当家作主最直接、最根本的民主活动，也是我国选举制度最重要的组成部分。2021年是县乡人大换届选举之年，恰逢中国共产党建党100周年和奋进第二个百年奋斗目标开局之年，且处疫情风险尚未解除、影响日益深远之际，如何改进选举工作，选好人大代表，顺利产生新一届人民代表大会，不仅对推动经济社会发展意义重大，也是当前人大工作重中之重的任务。为进一步做好我市市、乡镇两级人大代表换届选举工作，近期我委通过深入基层一线走访调研、召开专题座谈会等方式，到10多个乡镇（街道）听取了有关乡镇（街道）和部分干部群众、人大代表的意见建议。在此基础上，结合我市上届人大代表换届选举的实践做法，深入查找存在的问题，提出改进本届市、乡镇人大代表换届选举的对策建议。

一、上届市、乡镇人大代表换届选举工作的实践做法

上届市、乡镇人大代表换届选举，是全市人民当家作主、推进社会主义民主政治建设的又一次重要实践。全市130多万选民参加投票选举，共选举产生市级人大代表433名，乡镇人大代表2054名。从选举结果看，市、乡镇人大代表结构得到优化，更具广泛性和代表性，连任代表达到1/3的要求，保留了一批骨干力量，保证了人大工作的连续性和稳定性。

1．把坚持党的领导贯穿换届选举工作全过程，确保方向正确。市委及时批转《关于做好市、乡镇两级人民代表大会换届选举工作的意见》，召开市、乡镇两级人大换届选举工作会议，依法设立市、乡镇选举委员会，建立由人大、纪检、组织、宣传、统战、政法等相关单位参加的换届选举工作联席会议，实行市、乡镇领导班子成员包选区和市选举委员会成员联系乡镇制度，分片包干，责任到人。各级党委对人大换届选举工作担负起领导责任，分别成立以党委主要负责同志任组长的换届选举领导小组，加强对选举工作的统筹协调，研究解决选举中的重要问题，确保换届选举工作在党委的集中统一领导下依法有序进行。

2．把严密组织作为做好换届选举工作的基本保障，做到有序推进。在换届选举中，市选举委员会坚持充分发扬民主，依法开展工作，确保环节不漏，组织严密。主要是六方面：依法分配代表名额和划分选区。按照每一代表所代表的城乡人口数相同的原则把代表名额分配到各乡镇，乡镇结合代表资源分布，依法划分选区，明确各选区应选代表名额，并张榜公布。规范选民登记。重点做好人户分离选民特别是集体户选民的登记。加强与公检法等部门联系，掌握依法被剥夺政治权利和暂停行使选举权利人员名单，对看守所、拘留所在押人员办理委托手续，防止错登、漏登现象发生。把握代表结构。按规定的结构要求分配代表名额，加强对初步代表候选人、正式代表候选人结构情况的分析审核，对不符合结构要求的乡镇责成补充推荐和重新协商，确保人大代表候选人的结构符合要求。民主确定正式代表候选人。各选区根据较多数选民意见对初步代表候选人进行协商，全市184个大选区中，有179个选区通过协商确定正式代表候选人，占97.2%，充分体现民主。规范代表候选人与选民见面。专门发文对见面会参加人员、程序、内容和要求作出明确规定，全市617名正式代表候选人全部按要求与选民代表见面，既保障了选民的知情权，又增进了选民对代表候选人的了解。组织投票选举。在投票方式上增加集中投票点和投票站，进一步规范了流动票箱的使用，对在流动票箱投票的选民进行登记造册、签名投票。

3．把严审细督作为做好换届选举工作的必要举措，做到风清气正。严格资格条件。组织部门加强对代表资格的审核、考察以及身份认定，突出政治标准和道德品行要求，严防省委规定的十类人员和有违法违纪人员被推荐或继续提名为人大代表候选人。共审核市代表候选人2000余人次、乡镇代表候选人3000余人次。对向党委推荐的1/3以上连任代表人选，市人大常委会专门出台代表履职评估办法，确保推荐的连任代表政治过硬、素质良好。加强督查指导。市人大常委会建立了分工联系乡镇制度，常委会领导和各委办在选民登记、协商确定候选人和投票选举等阶段分组对各乡镇进行工作督查，市纪委、市委组织部专门组织督查组对各地选风选纪进行督查，有效遏制了拉票贿选等破坏选举行为的发生。换届选举期间，共受理信访举报10余件，整体选情稳定。实现了“一降三无”，即信访量与上届相比大幅下降，无严重破坏选举行为，无因选举引发的群体性上访事件，无非候选人当选情形。

4．把宣传发动作为做好换届选举工作的有力支撑，做到氛围浓厚。印发《市、乡镇两级人民代表大会换届选举工作宣传提纲》，在兴化电视台、兴化日报、兴化人大网、乡镇政务微信发布平台上开辟专栏，持续推送文章、宣传换届选举法规政策及各地鲜活做法，同时运用宣传车、横幅等传统宣传方式，牢牢把握舆论主导权，为换届选举营造良好的氛围。据统计，全市在换届选举期间，共悬挂宣传横幅1000多幅，各类标牌、标语3000余条，出动宣传车200车次，印发公开信等各类宣传资料5万余份。

二、新一届市、乡镇人大代表换届选举工作面临的问题挑战

分析上届换届选举工作的实践，结合当前面临的新形势新情况，本次市、乡镇两级人大代表换届选举需要重视以下几方面问题，并切实加以应对。

1．选举法的修订、数字化改革的推进和疫情的持续影响给新一轮换届选举如何做好顶层设计、加强科学预判提出了更高要求。2020年新修订的选举法明确加强党的领导、增加代表基数，2021年3月19日召开的全国县乡人大换届选举工作部署会明确要求创新方式方法，这既为本轮换届选举指明了方向，也要求我们紧密结合实际采取有效举措。在推进数字化改革方面，省人大常委会明确本次县乡人大换届选举南京、苏州、泰州等地市使用全省统一的选民登记信息系统。同时，新冠肺炎疫情影响渗透到经济社会发展的方方面面，疫情风险尚未解除，对诸如代表候选人与选民见面、选举大会等涉及人员聚集的选举环节，如何灵活处置应对提出高要求。这些，都要求我们在设计实施本轮换届选举时统筹考虑，做好预判，拟好预案，增强顶层设计的科学性操作性前瞻性。

2．村庄规模调整和村社换届选举对选区划分、代表名额分配和连任代表人选确定的科学性提出了更高要求。在本届任期中，我市先后于2019年开展了较大幅度的村庄规模调整和2020年开展了全面的村社换届选举，行政村总数由原先的613个减少至463个，对选区划分的科学性、代表资源的重新调查摸底和代表名额科学分配带来较大影响。如临城街道撤销32个村1个社区合并为10个村7个社区，涉及到7个选区。垛田街道撤销15个村1个社区合并成7个村1个社区，其中芦洲村辖49个村民小组，人口8035，为垛田第一大村。另外，选区划分就近原则，会造成大村（社区）与小村（社区）人口比例难以平衡，都给选区划分、代表名额分配带来难度。此外，村社换届选举后，有一批熟悉农村工作、威望高、履职能力强的人大代表村社干部卸任，影响了连选连任人选挑选的余地。

3．法律规定的换届选举参选率要求与部分地区选民参选热情下降、流动人口基数大，对换届选举全员动员提出了更高要求。一方面，由于宣传发动不到位、代表履职不充分等原因，造成少数选民认识偏颇，参与意识淡薄、热情不高。如垛田街道反映，当地选民参选积极性调动难，个别选民选举意识不强，参与选举热情不高，认为选举是“上级定名单，下边划圈圈”，跟自己利益无关，关系不大，存在无所谓态度。另一方面，人员流动变化大对精准掌握人员信息，保证参选率产生不利影响。特别是近年来大力推进城中村改造，旧城改造，大量推出学区房，造成人户分离，空挂户现象较多，人在户不在，户在人不在，选民登记难度较大，错登、漏登、重登概率随之加大。受到疫情影响，外出人员的弃选和委托投票率可能会增加，都会影响参选率。

4．上级对代表结构的高要求和选区选民的利己排他性，对保证代表结构广泛性提出了更高要求。中央对县乡人大换届选举提出了“四升一降”的要求，即基层一线的工人、农民、专业技术人员和妇女代表的比例要比上一届有所上升，党政干部代表的比例要比上一届有所下降，但在实际操作中很难做到。如上一届人大换届选举，全市专业技术人员、非中共党员和妇女代表分别比规定要求少了4.2％、2.0％、2.3％。在具体实施中，一线工农、专技、妇女、非中共人士等在竞争中普遍处于相对弱势，即便在协商时按代表结构要求列为候选人，正式选举时往往被“差”掉，难以保障代表结构。并且，在大村社安排非党、专技、工人为代表候选人时，主职干部抵触情绪较大，在复杂村、复杂选区表现更明显。

5．代表社会地位的提高带来竞选激烈程度提高，对如何有力有效做到换届选举风清气正提出了更高要求。人大代表社会地位较高，在不少地方想当代表、争当代表的现象普遍，这既是好事，但也会增加选举工作的复杂性，且极易影响选风选纪及换届选举的稳定性，需要切实加以重视。参选意愿强烈的主要是四类对象：“一肩挑”村社干部，干部普遍年富力强，有比较强烈的参政议政意愿，有村社主职干部坦言，当上“一肩挑”，如果资格审查过不了关，会很没面子；部分在村社换届时落选村主职干部的人大代表，想进入三分之一连任代表名单；上届因轻微违法违纪被“刷”下来的代表，在本次村社换届中又成为“一肩挑”的村主职干部，很想在本轮换届中重新当选代表；部分民营企业、两新组织等人员为提高话语权，增强影响力，参政意愿也较强烈。

三、做好新一届市、乡镇人大代表换届选举工作的对策建议

针对新一轮市、乡镇两级人大代表换届选举工作中出现的新形势新问题，在具体实施中，要认真贯彻实施新修改的《选举法》和上级新要求，跳出固有的思维模式，对症下药，有的放矢做好每个环节工作，确保换届选举工作圆满完成。

1．早做准备，为换届选举打足“提前量”。本次人大代表换届选举有鲜明的时代性、更强的政治性，必须更加突出党的领导，超前谋划，务求主动。市级层面，在针对新情况新问题开展调查摸底的基础上，认真总结上次人大代表换届选举工作的好经验好做法，尽早拟定工作方案，通盘考虑选举工作机构、选区划分、选民登记和投票选举等问题，明确人大代表换届选举时间表、路线图。市委提前布局人事安排，特别是对各乡镇(街道)领导班子成员早调整到位。尽早明确分配给乡镇（街道）的代表名额及结构性要求，以便于各乡镇(街道)统筹市、乡镇两级人大代表的安排。尽早明确代表任职资格条件。乡镇街道层面，提前谋划，全面摸准摸实人口底数，深入分析各小选区情况和特点，科学研判各选区划分，统筹考虑代表结构，有效提高专技人员、非党和妇女代表比例，适当增加新阶层人士和新就业形态就业人员。同时要注重做好各项保障工作。做到组织机构工作人员、工作经费“三落实”，拨付专门经费，确保换届选举顺利进行。

2．广泛发动，为换届选举积聚“原动力”。市、乡镇人大代表换届选举由于是直接选举，牵涉面广，关注度高，建议要以更加开放的心态，有计划、按步骤、有针对地把思想发动、宣传教育和法律知识普及贯穿选举工作全过程，切实提高人民群众的参选热情。在选举开始前，召开各层次各类会议宣传换届选举精神，组织各媒体特别是新媒体系统介绍相关法律法规、政策知识以及以往选举情况，利用宣传栏、宣传车，走访选民等多种形式宣传换届选举工作的目的意义，使全社会全面了解。同时，注意对媒体有关工作者的选举法律知识普及，确保其宣传内容不与法律规定相违背。选举进行时，分时段介绍选举动态，同步在各媒体和人大微信公众号，对应进行相关知识介绍，对比较集中的热点问题和一些容易引起选民误会的细节或者事件，不回避、不遮掩，公开予以针对性解答，主动在各种媒体上公开真相，并链接相关法律法规规定，引导选民依法有序参与选举，提高参选率。选举结束后，将选举结果和选举整体情况及时公告选民。同时，注意把全方位、多途径、深层次宣传贯穿选举工作全过程，充分依托兴化发布、兴化日报、兴化人大网站及各镇街政务发布平台，主动宣传相关法律知识、通报有关选举信息，形成全社会关心支持参与人大代表换届选举的正确舆论氛围，真正体现一次换届选举就是一次全民普法教育的效果。

3．破解难点，为换届选举备足“应对策”。对于上轮换届选举存在的问题和新出现的重难点问题，要做好预案，提出解决的对策措施。一是破解科学划分选区难问题。针对村社规模调整后原有选区被打乱、村社换届后代表资源分布变化的实际，要对原有选区进行调整或重新划分，体现科学合理。在选区划分时，要按照有利于县乡人大换届选举工作同步进行，有利于选民参加选举和依法行使选举权力，有利于选出的代表日后联系选民、开展活动、接受监督，有利于保证代表合理结构的原则，并充分考虑地理位置、历史沿袭、人口状况、行政村规模调整、管理区变动和市、乡镇大小选区组合等因素进行科学划定。在尽可能保持相对稳定的前提下，除按居住状况或按生产(工作)单位划分外，可适当探索按外来人口聚集地、产业园区等体现新发展时期要求的划分方式。各选区每一代表所代表的人口数应当大体相等，市人大代表选区和乡镇人大代表选区每一选区代表的名额一般以2-3名为宜。二是破解精准登记选民难问题。针对人员流动性大带来的人员信息精准登记难，且本次换届选举首次使用省选民登记信息系统的实际，统筹公安机关、司法机关和统计、民政、社保等相关部门力量，指导各乡镇(街道)及各村(居)应提前做好户籍的摸底和清理核对工作，摸清本区域人口的居住状况及流动情况，按规定做好选民登记信息系统数据准备工作。对人户分离的选民，特别是对一些集体户、长期在外户的情况要作重点了解，努力把选民登记工作做细做实，防止漏登、错登、重登，切实维护选民的参选权利。三是破解候选人真实身份界定难问题。针对因社会分工的细化和多重从业特征，代表候选人的身份也具有多重性的特点，要根据代表结构要求，对一线代表中的工人、农民、专业技术人员进行精确界定。如民营企业工作的可界定为工人，高学历且在研发部门的可界定为专技人员；种养大户可界定为农民，取得农民专业技能职称的也可界定为专技人员；镇属部门代表可界定为专技人员。同时，在选举中党组织要对候选人进行面对面交流，深入了解，结合当前从事的主要职业来精确界定。

4．高标从严，为换届选举搭起“防火墙”。要严字当头，抓实换届选举。一是严把代表素质关。从严把握“九个一律”“九个严禁”资格条件，切实把模范遵守宪法和法律，具备履职意愿和能力，具有良好社会形象，得到群众广泛认同，特别是在乡村振兴、抗疫斗争、招商引资等重大任务和考验中表现突出的对象经法定程序选为人大代表。按照《兴化市人民代表大会代表履职评估办法(试行)》对代表进行届末评议，对履职优秀的代表作为三分之一左右连任人选向党委推荐。二是严把代表结构关。代表结构比例综合考虑了现阶段社会阶层、利益格局多样化的诉求，是换届选举是否高质量的重要方面。针对上一届代表结构部分指标差距较大，以及专技类代表过分集中在教育系统的问题，市里要加大指导和统筹力度，会同镇街对各选区“点对点”做好结构代表的分析指导。同时，着力优化人大代表的年龄、知识和专业结构。对结构代表候选人，从一开始就在选区中安排二合一、三合一候选人，努力保证基层一线工人、农民、专业技术人员和妇女等代表的当选比例。三是严把投票选举关。加强对委托投票的监督，严格登记造册，确保有据可查。加强对流动票箱的监管，防止出现监管漏洞。同时，要严肃换届纪律，通过签订承诺书，挂横幅，在重要时间节点，检查容易出现拉票贿选的敏感场所，将“九严禁，九一律”纪律规定执行到位，特别是在确定初步候选人、正式候选人、正式选举等关键环节，加大监管力度。

5．多方联动，为换届选举织密“协作网”。市、乡镇人大代表换届选举工作任务繁重，需要汇聚各方资源和力量，形成共同推进的整体合力。一是市、乡镇纵向联动。市、乡镇人大要在上级人大的指导下，坚持上下一盘棋，建立市人大常委会领导联系乡镇（街道）、乡镇（街道）领导联系村社（选区)的梯次格局。各级人大切实担负起法律监督的重要职责，依法加强对换届选举工作的指导，尤其是统筹做好业务培训，邀请专家授课，组建换届选举专家库，进行答疑解惑分类指导，不断提升换届工作专业度。二是部门横向互动。在选好配强选举委员会组成人员的同时，组织、宣传、纪委、统战、公安、民政等相关部门要发挥疫情期间协同作战的优良传统，密切配合，互相支持，优势互补，协同作战。各相关部门要抽调工作人员，建强换届选举工作队伍。三是区域内多方发动。建立人大代表换届选举“精密智选”信息系统，充分发动公安干警、驻村干部、有名望的社会贤达等，多方掌握选前选中选后社情村情，坚持底线思维，及时化解处置矛盾，确保社会稳定。同时，结合党史学习教育，充分发挥广大党员的模范带头作用，形成全社会共同参与、大力配合的工作态势。(市人大常委会监察和司法工委 )