人大代表受人民的委托，代表人民的意志行使国家权力，发挥了积极的作用。但在新时期、新形势下，人大代表的表现与人民群众的期盼和要求仍存在着“最后一公里”的距离。建立和完善人大代表激励约束机制，对于更加有效地发挥人大代表的主体作用，切实维护人民当家作主，促进社会主义民主政治建设具有十分重大的现实意义。笔者结合人大工作实践，就如何建立健全激励约束机制，促进人大代表更好履职谈几点粗浅的认识。

一、人大代表履职过程中存在的主要问题和原因

人大工作的潜力在代表，活力在代表。人大代表的形象很大程度上代表人大的形象。随着社会主义民主法治建设的发展和人民代表大会制度的不断完善，人大代表的地位和作用日趋重要，人民群众对人大代表的期望和要求也越来越高。应该说，绝大多数人大代表能够依法履行职责，能够代表人民行使好管理国家和社会事务的权力。但在一些人大代表中代表意识不强、不能很好履行代表职责的现象依然存在。如，有的代表素质较低、审议能力差，成为参加会议和活动不动口的“无言代表”；有的代表把代表职务看成身份和荣誉的象征，对履行职责不感兴趣，成为不想参加不愿参加会议活动的“挂名代表”；有的代表只参加人大组织的会议，对闭会期间的代表活动不积极不主动，成为跟着会议程序走、不调研不管事的“会议代表”；有的代表以工作忙为借口，只顾做好自身领导工作，不执行代表职务，不联系选民和群众，成为占着代表名额，不履行职责的“领导代表”；等等。

出现这些问题和现象，固然有代表入口关把得不严、代表权利义务宣传不到位、代表培训不够系统深入等因素的影响，但究其根本，一方面是没有充分调动代表的积极性，使代表主动地、自发地做好各项法定工作；另一方面，没有强硬的措施和刚性的制度来规范和制约失职、渎职或行为不端的代表，也是削弱代表发挥作用的一项重要原因。简而言之，人大代表缺乏系统完善的激励与约束机制。

二、如何建立健全科学合理的代表激励约束机制

针对人大代表履职工作长期存在的“干与不干都一样，干好干差没区别”的状况，必须建立科学合理的代表激励与约束机制，让赏罚严明的理念深入到每个代表的心中，才能更好地保证和促进人大代表工作高质高效地开展。

（一）对代表履职工作进行合理量化，集中考评。

要建立科学的代表激励与约束机制，基础是对代表所做的工作有一个直观、具象的统计。人大代表履职形式多样，无论是人代会期间审议报告，提出议案和建议、批评、意见，还是闭会期间参加学习培训，参与视察、调研、执法检查等活动，都是代表工作的内容。认真统计这些情况，进行合理量化和权重分配，制定符合地方实际的考核和评比、评分制度，才能为激励和约束代表提供依据。

一是建立详细的代表履职档案。全面系统地记录代表在各个阶段履职的情况，同时对代表各项工作进行评分，不同工作分值不同。活动中发言、提出建议的，会议中提出议案、建议，以及视察调研中提出建议意见并督促落实的酌情加分。迟到、缺席会议的，不参加审议、讨论或选举的，以及提出建议但未取得实质性进展的适当扣分。另外，对代表在闭会期间的其他工作，如参加人大常委会组织的学习培训情况、列席人大常委会会议情况、参加代表小组活动情况、联系选区选民和为人民群众排忧解难情况、带头参与经济社会发展情况等等也都要考虑进去。条件允许的可制定电子档案，方便档案保存、管理和查阅。在年终根据本年度工作量制定标准分数线，以便对代表进行评价时有据可依。对履职情况的记录要尽可能全面、详尽，以此增强对代表履职情况评价的说服力，促进代表更加积极高效地履职。

二是定期组织代表述职和考评。评议代表履职最直接的办法就是组织人大代表向选民述职并接受评议，这是当前评价代表履职能力和实绩最现实、最有效的做法。述职工作组织中，各选区要加强《代表法》《选举法》等相关法律的宣传，以增强选民监督代表的主动意识和民主法治观念，使代表述职工作更加有效地开展；人大常委会应加强代表述职工作的业务指导，确保这项工作规范化开展。各选区、代表小组要定期将人大代表的履职档案进行整理，以书面形式向选区选民和原选举单位通报。年终由人大常委会组织全市代表考评工作，考评可先由代表自评打分，再由各选区、选举单位评定等次。考评时要严格执行并公开考核标准，依据本地实际采取设立意见箱、网上投票、一定范围内公示等方式，让广大选民和选举单位都切实地参与到考评活动中，保证考评的真实性和有效性。

（二）对代表激励机制需要积极探索，大胆创新。

要积极建立有效激励机制，充分调动代表依法履职的积极性。近年来，各地人大虽然对此都有尝试，但从实施的效果看还需在内容上作进一步完善，并以制度的形式确定下来。

一是放大优秀代表履职示范效应。要建立完善人大代表、代表建议、代表小组评优评先机制，真正把那些履职成效显著、贡献突出的优秀人大代表推选出来，授予相应的荣誉称号和给予一定的物质奖励，并在当地主要媒体上对其先进事迹和经验做法进行总结推广，放大示范引领作用，激励广大代表切实履行代表职务，形成积极向上的工作态度。要重视年度评优评先成果的运用，将其作为换届推荐连任代表的重要依据，作为换届时酝酿确定代表候选人的重要参考，作为是否向组织提出推荐任用建议的重要条件，以此增强和调动代表主动履职、争创佳绩的积极性。

二是加大代表履职服务保障力度。由于人大代表实行的是兼职制，代表只能结合本职工作，或利用闲暇时间兼顾代表工作，在联系选民和群众中存在着联系不便、联系范围不广、联系形式单一等问题，在开展监督活动中，由于时间、经费、社会氛围等原因，代表也无法对某一项工作进行长期、多次的实地调查研究。因此，各级人大应为代表提供更多的支持与帮助。一方面要主动争取党委对人大工作的重视和支持，不断强化“一府一委两院”及部门主动接受人大监督的人大意识，努力营造深化人民代表大会制度、支持人大依法行权的社会氛围，为代表履职提供良好的外部环境；另一方面要积极为代表调查研究、建言献策、依法监督等搭建各类平台，丰富代表闭会期间的活动，拓宽代表知情知政的渠道，为代表全方位、更有效地履职行权提供支持和保障。同时要根据地方经济发展水平，逐步增加代表工作经费，保证代表工作全面开展的实际需要，为代表履职拓宽服务的途径和渠道。

（三）对代表约束机制必须科学建立，严格执行。

事实证明，惩戒的约束、规范作用，要远大于正面引导的激励作用。要使代表感觉到代表身份和代表职责的份量和严肃性，除了要依靠正面的带动和引导，还需要引入科学合理和切实可行的惩戒机制，双管齐下，方能发挥最大的功效。

一要建立代表舆论监督制度。要充分发挥新闻媒体对人大代表的监督作用。媒体在新时代的信息传递上起着不可替代的巨大作用。利用各种媒体及时便捷的发布和公示功能对代表履职进行监督和规范，必定会对约束人大代表的行为发挥作用。这就需要人大常委会与新闻媒体密切联系沟通，及时、准确地将各项活动的时间、地点和参加代表告知相关媒体，并对活动过程及效果进行监督播报，以此起到监督和约束代表的作用。

二要建立代表诫勉制度。对思想态度和依法履职等方面存在问题的代表进行谈话教育，要以人大代表履职档案为依据，用事实说话，用数据说话，对有消极履职、监督不严行为或在履职过程中有苗头性、倾向性问题的人大代表进行谈话、诫勉教育，达到及时提醒、教育挽救的目的。诫勉也可以采用书面的形式传达，要明确提出要求，指出其存在的问题，认清责任是非，督促整改，并组织跟踪考核。目的是帮助其吸取教训，防微杜渐，使代表少犯或不犯错误。

三要建立代表惩戒制度。对于缺乏责任感不认真履职的人大代表，由人大相关机构进行诫勉谈话或发出诫勉书予以警告，再视其表现作出处理，无效者应立即劝辞。对渎职和违法违纪的代表应当视情节轻重，根据相关的法律和政纪规定采取相应的措施进行惩戒。要从根本上打破“终届制”，对于不遵守法律法规、履职不合格、不按照规定行使职权的县级人大代表，要依照《选举法》相关规定，通过选区选民联名书面提出罢免要求，经过代表申辩和选民表决后决定。要坚决使用罢免代表的法律武器，将不称职代表清除出代表队伍，实行人大代表能选能免、能进能出的流动制度，保证代表队伍的先进性和代表履职的高效性。(陆 琳)