2010年全国人大常委会首次就中央决算报告启动专题询问以来，从中央到地方各级人大常委会，对专题询问这一亚刚性监督手段的使用渐成常态化之势，但专题询问实践，尚未形成严密的运行程序和规范的运作模式。在摸着石头过河的过程中，边实践边总结，最终实现制度上的完善才是监督手段的终极生命力所在。

一、师出有名：专题询问的“前世今生”

（一）概念辨析。

1、询问与质询。询问和质询均是人大及其常委会对“一府两院”实施监督的形式。区别是：询问的主要功能在于了解情况，一般是在审议讨论议案和有关报告时，对不清楚、不了解的事项向“一府两院”提出问题，要求答复；质询的主要功能在获取信息的同时提出批评，结合审议的议案、报告时提出，也可单独提出。质询较询问更加严格，对提出的方式、答复的形式和法律的效力均有更加硬性的规定。

2、询问与专题询问。专题询问源自询问，是询问的一种特定方式，是人大监督方式的一种创新和发展。和询问相比，它主题更加明确，集中程度更强，透明度也更高。

（二）法理依据。1982年的《全国人大组织法》第一次对询问作出规定。1986年12月修改《地方组织法》时，将询问制度引入地方人大。1987年11月通过的《全国人大常委会议事规则》将“询问”引入全国人大常委会。1989年4月通过的《全国人大议事规则》进一步将“询问”与“质询”并列一章作出规定，并要求有关机关派“负责人员”到会听取意见，回答询问。随着制度的成熟，《代表法》《立法法》《监督法》《预算法》《地方组织法》等相关法律也对询问作出了明确规定。

（三）诞生脉络。2010年3月召开的十一届全国人大三次会议上，吴邦国委员长首次提出要“依法开展专题询问和质询”，释放了加强和改进人大监督工作的强烈信号。当年6月，全国人大首次“破冰”启动专题询问，且全年进行了三次专题询问。党的十八届三中全会《决定》提出，健全“一府两院”由人大产生、对人大负责、受人大监督制度，通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切。2014年，中央将改进完善专题询问作为一项重点改革任务，提出了具体要求。同年12月，国务院副总理马凯和7个部门负责人到会回答全国人大常委会组成人员关于统筹推进城乡社会保障体系建设工作情况的专题询问。这是开展专题询问以来，第一次由国务院副总理到会应询。2015年4月，全国人大常委会办公厅出台了《关于改进完善专题询问工作的若干意见》，要求进一步完善组织方式和工作机制，积极推进专题询问规范化、机制化、常态化。在全国人大的示范和引领下，地方各级人大专题询问工作方兴未艾，引起了各界的高度评价和密切关注。笔者所知，31个省级人大、15个副省级城市人大均已开展过专题询问工作，各县级人大专题询问也呈遍地开花之势，所选议题大多偏重财政预决算、住房保障、食品安全、生态保护等社会反映强烈、“一府两院”经过努力可以解决的重大民生问题。从2011年起，浙江杭州、广东惠州等地人大常委会制定了专题询问的议事规则，对专题询问的原则、主体、内容、步骤、组织、准备、形式要求、结果运用等进行了明确规定，为专题询问的有效开展提供了制度保障。

二、实践探索：专题询问的运行和制度分析

地方人大的专题询问实践和制度建设，是近年来人大监督工作最亮眼的创新，但由于开展时间较短，创新实践中差异较大、水平不一，暴露了许多亟需完善的地方。譬如，对专题询问的认识不够深刻，存在“跟风”现象，当成监督工作的“点缀”，没有常态化使用的意识，使专题询问的监督实效得不到发挥；再如，开展专题询问时存在“剧本化”现象，把询问前与应询部门必要的沟通协调过程变成了“对答案”，严重影响了人大监督的威信和实效，挫伤了常委会组成人员的履职积极性；又如，在开展询问的过程中没有认真研究法律法规，在程序上创新“过头”，脱离常委会的审议搞单独的专题询问等。因此，需要对专题询问工作的实践与制度建设进行积极的探索。

（一）议题的确定。

1、议题选择。专题询问议题的提出，一般有三个渠道：一是本地区改革发展稳定大局、群众切身利益、社会普遍关注的重大问题，主要集中在民生问题上；二是结合人大代表提出的议案建议、人民代表大会及其常委会工作中发现的突出问题综合考虑提出；三是公开征集社会公众反映的热点难点问题中提出。“公开征集意见”，更加注意聆听群众呼声，扩大议题范围，是专题询问议题选择中比较好的做法。

2、发起方式。议题的发起由人大常委会工作机构提出建议，经主任会议议定。实践中，年初确定议题，体现专题询问工作的计划性，和人大其他监督方式一脉相承。

3、数量。从专题询问工作的准备、组织、实施、效果等主客观因素考虑，目前，以每年开展1-3次为宜。

（二）前期的准备。

1、调查研究。专题询问是围绕常委会审议的议题开展的，调查研究是专题询问不可或缺的一环。调研有助于了解情况，从而在提出询问时有的放矢。相关的调研报告应在会前送交常委会组成人员，以供其提出问题时参考。

2、询问人。询问人由推荐和自荐相结合产生。事先确定询问人、提出的问题和提问顺序、明确询问要注意把握的问题等，能提高询问的效率。除常委会组成人员外，列席会议的人大代表也应有提出询问的权利。

3、被询问人。人大常委会相关工委应当和应询部门进行前期沟通，为提高答复质量做好资料准备和调研工作，但要注意和“对答案”区别开来。既要体现专题询问的严肃性和规范性，避免走题、答非所问；也应避免照本宣科，把专题询问变成“表演秀”。对涉及的国家机密、商业秘密、个人隐私等问题，被询问人可以不作答复。

（三）询问的组织。

1、询问的形式。询问在常委会会议或人代会会议上结合审议有关议题和工作报告进行，宜先审议后询问，不应“单打独斗”。联组专题询问氛围浓、有声势、效果更好。分组询问会带来问题重复、资源浪费等。

2、询问的方法。具体询问时，时间要抓紧、问题要集中，应规定，一般地对一个问题的提问时间不超过两分钟，回答时间不超过十分钟，且可追问。为防止“演讲式”、“聊天式”答题，赋予主持人控场的职责，包括超时提醒、提问的合理性、回答的针对性把控、漏答提醒等。现场即兴提问者也应严守有关规定，应询者如对即兴问题准备不足，应允许会后书面答复。

（四）询问的后续效力。

“问”是了解工作、推动工作，问出效果尤为重要。在后续跟踪问效上，将询问意见和审议意见整合，交应询机关办理，并要求在一定期限内向常委会反馈办理情况。必要时进行满意度测评，作出相关决议，以固化和提升专题询问的监督成效。

三、创新求实：完善专题询问制度的基本路径

随着我国民主政治的不断发展，专题询问将成为人大监督工作由柔性向“刚化”迈进的重要形式，并在实践中不断地完善。

（一）迈向常态化之路。

根据需要与可能，人大常委会审议的议题尽可能地设置询问环节，有助于提升常委会议题审议质量，提升人大监督的整体水平。此外，与执法检查、视察、专项评议等监督手段整合与衔接，也有助于延伸监督链条，对各项监督工作的实际效力形成加持效应，为监督手段向刚性转变打下坚实的基础。

（二）加快法治化建设。

专题询问作为人大监督工作中的“新鲜血液“，应为其完善和发展提供强有力的制度保障，在宪法中加入询问条目，赋予专题询问“尚方宝剑”。《地方组织法》《监督法》《代表法》等法律中涉及专题询问的条目都较为简单笼统，缺乏具体运行规范。地方人大及其常委会应在推动立法方面有所作为，制订实施办法、议事规则，对专题询问的组织和运行再细化，使专题询问的开展有章可循。

（三）优化人大监督的政治生态。

党委要加强对人大工作的领导，维护人大权威，赋予人大监督工作良好的政治环境和实际效力。要理顺“议行合一”体制下人大和政府的关系，各归其位，维护好法律赋予人大的权威地位，才能从根本上保障人大监督的实际效力，消除履职者的思想顾虑，提高其履职积极性，真正实现专题询问等监督方式实效的发挥。

（四）推进公开化，提升公众参与度。

目前，地方人大专题询问的公开化程度还是比较高的，在专题询问的宣传中，要运用电视直播、网络新媒体、各类交互方式等，就议题的公开征集、人大代表和社会人士报名旁听、后续整改结果接受人民监督等方面，提升大众参与度。产生的社会影响力和舆论是推动监督的利器，也是宣传人民代表大会制度，提升人大工作知晓度，夯实监督工作的民意基础。吸纳民意、代表人民，是人大监督的终极意义之所在。(刘晨晨)