审议意见是人大常委会集体行使权力、议决事项的重要成果，其办理质量直接影响着人大监督实效。建立健全审议意见落实制度，增强监督工作实效，进一步发挥地方国家权力机关职能作用，保障人民当家作主权利的实现，是地方人大常委会亟待研究和解决的重要课题。

 一、审议意见落实不力的原因分析

 近年来，地方人大常委会在强化审议意见落实，进一步增强监督工作实效方面作了许多有益的探索，也取得了一定的成效。多数的做法是：审议意见形成后，交“一府两院”办理，办理情况在其后的某次常委会会议上以书面形式报告（部分审议意见办理情况甚至不作报告）。从审议意见的办理落实情况来看，存在进度较慢、实效较差、落实力度不够等，主要原因有：一是思想认识不到位，难作为。有的办理单位对审议意见的法律地位、发生效力认识不足，不够重视，认为审议意见是“一纸空文”，走走形式而已，应付应付即可，存在空口承诺或敷衍了事等现象。向人大常委会提交的办理情况报告，多在文字上做游戏。也有人大常委会督办审议意见时，力度不够、刚性不足，致使监督权流于形式。二是审议意见不规范，难办理。由于常委会组成人员会前调研的局限性，或因知识面的局限，审议时针对性不强、重点不突出等，审议的深度不够，因而形成的审议意见缺少促使“一府两院”加强和改进工作、解决实际问题的“高招”，审议意见难以引起“一府两院”的重视，也难以具体操作。三是制约机制不健全，难督办。现时，地方人大常委会对审议意见的形成和交办，尚未有统一的规范，某些环节还存在随意性，从而影响了审议意见的法定性和权威性。此外，对审议意见办理落实情况的督查，也就是电话过问、审查书面报告，没有更大力度和创新举措，达不到审议意见应有的效果。

二、对审议意见办理报告实行票决制的探索

（一）制定《办法》。出台常委会会议审议意见办理报告票决办法，对审议意见的提出程序、交办催办办法、办理情况的报告形式、报告时限和审议意见的票决提出规范性的要求，建立起“调研求深、审议求细、督查求实、票决较真”的工作机制。票决分为满意、基本满意、不满意三个等次，每项工作得满意票超过出席会议的组成人员人数三分之二及以上的为满意等次；得满意票、基本满意票数合计三分之二以上的为基本满意等次；得满意票、基本满意票数合计达不到三分之二的为不满意等次，表决结果当场宣布。满意度测评既可以检验“一府两院”落实人大常委会意见建议、改进自身工作的意识和行动，也是对人大工作是否务实的一个检验，凸显了人大监督的刚性。

（二）保障机制。一是做好“决前”调研。票决是手段，推动工作是目的。为确保“一府两院”对审议意见的落实，有“行动”、有整改、有“交代”，也为了票决时常委会组成人员有的放矢，人大常委会的工作机构要做好“决前”调研，通过多种形式了解审议意见落实情况，形成调查报告，主任会议审定后，印发常委会组成人员，使其充分了解审议意见办理情况，确保审议、票决时心中有数。二是合理设计票样。为保证科学合理，票决票不但对审议意见办理整体情况作出满意度设计，还对分项工作办理情况作出满意度评价，这就增强了监督的针对性，给落实整改指明了方向。三是“决后”刚性监督。对票决结果为不满意的，对“一府两院”限期整改，在下一次常委会会议上再次报告，并接受二次票决。第二次票决仍不满意的，将依法提出询问或质询，必要时组织特定问题调查委员会进行调查处置。

（三）效果。一是对“一府两院”工作的审议更科学合理。可以说，满意度测评是常委会组成人员对审议意见落实情况是否满意的一种集中表态，是对“一府两院”工作最好的、最具权威的集体点评。测评结果的当场公布，使承办单位之间有比较、有触动、有压力、比学赶超，从而更好地依法履职和改进工作。二是延伸了人大监督工作的链条。人大常委会在监督“一府两院”政府工作的程序是：提出审议意见→交办→跟踪办理实效→报告办理结果→再审议→满意度测评→公布结果，比原来延伸了跟踪督办、再审议和票决三个程序，强化了审议意见的落实，使人大监督更具实质性和权威性。三是增强了组成人员履职的责任感、积极性。实行票决，常委会组成人员享有了平等的表决权。同时，有效解决了举手表决时“不想说”、“不好说”的尴尬，提升了监督效果，营造了良好和谐的履职环境。

三、提升审议意见落实质量的对策建议

审议是手段，审议意见落实是关键，是提高审议质量的最终归宿，要积极提升审议意见的落实质量。

一是在提升意见质量下功夫，更加注重可操作性。按照集体行使权力的原则，把带有共性的建议意见汇总整理起来，形成统一意志，这是落实好审议意见的第一步。常委会组成人员会前调研和会上发言的质量如何，直接关系着审议意见的质量。常委会既要鼓励组成人员畅所欲言，也应强调发言时从实际情况出发，紧贴审议议题。同时，在审议意见行文时要认真严谨，对工作评价、问题分析、改进目标要客观、全面、准确，切忌模棱两可。

二是在规范办理程序上下功夫，更加注重双向反馈。审议意见的有效落实，既要“一府两院”的主动作为，人大常委会也应积极推动。这种双向反馈，具有相互依托的属性，反映出人大及其常委会和“一府两院”之间监督与被监督的关系。为慎重起见，监督者和被监督者双向反馈的方式应以正式文件为宜，使得落实审议意见在反馈环节上既不易出现推诿现象，有案可稽，又显得认真、庄重、有效。文件名称可为《××人大常委会会议关于××工作报告的审议意见》或《××人大常委会会议审议意见交办函》，或是制发审议意见专用文书等，具有强制性和约束力，突出常委会审议意见的法律效力和地位。

三是在强化整改落实上下功夫，更加注重跟踪督查。高质量地落实人大常委会会议审议意见需要跟踪监督检查。要积极探索强化职能的新方式、新思路，解决监督手段单一、督办措施乏力的现象，增强监督工作的强力性和权威性。建立起规范、健全的督办机制，根据审议意见的具体内容，将督办责任分解落实到各工作机构，不留督办“死角”。就被监督的部门和单位而言，对落实审议意见措施有力、成效明显的，人大常委会应通过适当方式予以鼓励；对落实审议意见措施不力，收效甚微的应提出严肃批评，督促其尽快改进工作。坚决纠正在落实审议意见上出现的简单应付、相互扯皮、有意抑制和欺上瞒下的不良行为。

四是在完善督办制度上下功夫，更加注重办理效果。《监督法》就审议意见的主体、形成、交办、反馈等主要环节作了原则上的规范，但在操作层面上尚未具体化。对此，地方人大要深入探索，对一些被实践证明行之有效的做法加以总结提炼、规范，形成与《监督法》相配套的具体办法或规定。特别对审议意见的整理与表决、直面交办、办理与反馈、跟踪督办、满意度测评等已成熟的做法加以规范，使审议意见办理走上规范化、制度化轨道。例如，出台“复审”制度，即人大常委会把听取和审议“一府两院”办理落实审议意见情况的报告作为一项特殊议程固定下来，按照审议意见规定的办理时限，选择适当时间，在常委会会议上对“一府两院”办理审议意见情况再行审议；出台“表决”制度，即在人大常委会会议上对“一府两院”办理审议意见情况的报告进行满意度表决。同时，要进一步健全和规范公开制度，通过报纸、电视、网络等形式对审议意见落实情况进行跟踪报道和公开，接受社会公众监督，增强人大工作的公开性和透明度，引导全社会参与到监督审议意见的办理落实工作上来。(王晓鹏）