乡镇人大是我国最基层的国家权力机关，设立以来，对于推进基层民主政治建设，巩固基层政权，促进地方经济社会发展和改善民生、维护社会和谐稳定等方面，发挥了不可替代的重要作用。但也应该看到，由于多种原因，目前乡镇人大工作还不尽人意，乡镇人大的作用远未得到充分发挥，乡镇人大的实际地位与法律地位之间存在不少差距，有的甚至被边缘化。为适应推进国家治理体系和治理能力现代化的需要，改进和加强乡镇人大工作刻不容缓。

　　一、关于开好乡镇人代会会议问题

　　虽说，现在每年一次的乡镇人代会会议基本正常召开，但人代会会议并未开好，存在的主要问题是：内容多会期短、审议不充分、进程不规范、决议决定得不到贯彻落实，乡镇人代会会议有“走过场”之嫌。依法召开乡镇人代会会议，是人大代表集中人民意志，集体行使国家权力，依法管理国家和社会事务，实现人民当家作主的基本方式，也是国家权力机关充分发挥其职能作用，以实现决策科学化和民主化的集中体现。要从加强民主政治和基层政权建设、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，充分认识召开乡镇人代会会议的重要性，切实把乡镇人代会会议开好。①明确会议的指导思想和要求。围绕党委的全年目标、重点工作、实施部署等，确定会议的指导思想和任务要求，制订开好会议的计划和落实好会议的每个环节，以便使会议的进程成为党委的主张与全乡镇人民意志逐步统一的过程。②组织好会前的代表活动。要认真组织代表学习、视察、调研、检查等，深入群众广泛听取、收集意见和建议，使代表既了解上情，又了解下情，更掌握实情，为会议的议题审议和提出较高质量的议案和建议作好充分准备。③适当增加会议时间。会议的议题审议安排中，要留有足够的时间让代表充分发表意见，可组织小组审议、联组审议、专题审议、大会发言等形式，努力提高审议质量。有换届选举任务时，应保证提名、酝酿候选人的时间不得少于一天。因此，一般情况下，会期安排2-3天为宜，坚决摒弃“上午报到，午后散会”不负责任的做法。④通过一项好的决议。决议是会议成果的重要体现，也是贯彻落实会议任务的依据。决议要体现党委的主张和代表们的审议意见，既要有总的原则，也应有具体要求，切忌“例行公事”式的表述。会后，人大主席及人大主席团要对决议的贯彻落实情况进行调查和检查、督促。⑤会议进程要规范。“不依规矩，不成方圆”。会议进程的规范化，既是完成会议任务的内在要求，也体现着人代会会议的法律性和程序性。乡镇人大应根据《地方组织法》、《江苏省乡镇人大工作暂行条例》等法律法规要求，制订乡镇人代会会议议事规则并严格按《规则》拟订好会议日程，起草好有关会议材料，使会议进程规范化。此外，不可将人代会会议与党员会议、干部会议、工作会议等合并起来开成“几合一”的会议。

　　《地方组织法》规定，乡镇人代会会议每年至少举行一次，现在的情况是“每年只举行一次”。在全面深化改革的攻坚时期，乡镇的改革发展中出现的许多新情况、新问题，需要由人代会讨论、决定；乡镇财政预算执行情况的报告，需要由人代会听取和审查（预算法有相关规定）；乡镇国家机关领导人员的变动，也需要由人代会作出决定等等。很显然，每年只举行一次人代会会议是难以履行好法律规定的“十三项职权”的。如何解决这一问题？在目前乡镇人大未设立常设机构的情况下，根据工作需要，及时召开专题性的人代会会议不失为一个好办法。专题性的人代会会议在不违背法律规定的前提下，可以适当简化一些程序。

　　二、关于乡镇人大机构设置问题

　　目前，绝大多数乡镇人大的主席按一正一副配设，且主席多为乡镇党委书记或副书记兼任，另设一个办公室，配一名人大秘书。很显然，这与基层国家权力机关的地位是不相配匹的。由于乡镇改革发展、改善民生、和谐维稳等方面的任务繁重，兼职人大主席无暇顾及人大工作，而专职人大副主席又参与乡镇干部统一分工，蹲点包片，为应付上级党政的检查考核，只得“种了别人的田，荒了自己的地”。而乡镇人大秘书也多为兼职，有的至今未进编、打临工，搞人大工作缺乏积极性。所以，不少乡镇人大工作处于“撂荒”或“半撂荒”状态，这与基层国家权力机关履行职能的要求极不相称。为改变这一现状，笔者认为：①兼任人大主席的乡镇党委书记或副书记应划出一定精力过问人大工作，上级党委应将此列为考核内容，并且提高“权重”比例。②人大主席是兼任的乡镇人大配设两名专职人大副主席，并让他们的人大工作“专”起来。即使参与其它工作的分工，也仅为少量的党务工作，切不可安排政府方面的工作。③配好专职人大秘书，定员定岗定编，以解决他们的后顾之忧，调动他们工作的积极性和主动性。

　　《地方组织法》规定乡镇人大举行会议的时候选举主席团，由主席团主持会议，并负责召集下一次的乡镇人代会会议。《江苏省乡镇人大工作暂行条例》将主席团的职责“延伸”到闭会期间，除筹备、召集人代会会议的准备工作外，还赋予了其它八项工作。但主席团毕竟不是乡镇人大的常设机关，它并未承担乡镇人大的职权。坦率地说，可以通过召开专题人代会会议来行使乡镇人大的职权，但面对行政区域不断扩大、代表人数不断增加、市场经济条件下代表的流动性加快、人大办公室力量不足等情况，频繁召开人代会会议也是不现实的。于是出现了一些应由乡镇人大讨论、决定的重大事项，只得由党委、政府“代行”了。为解决这一问题，在顶层尚未出台新的设置之前，可采取“过渡”办法：以地方法规的形式，赋予乡镇人大主席团部分乡镇人大职权，人大主席团实施后向下次乡镇人代会会议报告，予以追认，譬如，对因工作变动、到龄退休、重病离职等乡镇国家机关领导人员的任免决定，财政预算执行情况报告的听取和审查，因自然灾害等不可抗拒因素的影响对财政预算方案作出调整等，都可以这样办理。从长远看，乡镇人大应设置常设机构，这不仅能使宪法和法律赋予乡镇人大的职权及时依法有效地行使，对提高乡镇人大的法律地位、完善人民代表大会制度这一根本政治制度也是很有意义的。

　　三、关于发挥乡镇人大代表主体作用问题

　　乡镇人大代表是乡镇人大的主体，其发挥作用如何直接关系到基层国家权力机关履行职能的效果。经过换届，乡镇人大代表的广泛性、先进性得到体现，代表的文化程度、一线代表的比例得到提升，代表的知识、性别、年龄等结构趋于合理。人大代表在反映群众的意见和要求，为民办实事、帮助群众解决实际困难，在生产、工作中发挥模范带头作用等方面，都做得比较好。但对参与重大事项的讨论、决策，对政府工作实施有效监督等方面，还显得力不从心，底气不足，这与人大代表的性质和地位、人大代表在国家政治生活中应有的重要作用，很不相称。人大代表的主体作用能否得到充分发挥，与人大代表本身的素质高低和能力强弱有密切关系。县、乡级人大除在换届时把好代表的“入口关”外，还要采取多项措施做好代表的培训、教育工作：①加强履职培训。通过举办专题培训班集中培训，借助县级党校作培训基地轮流培训，组织代表小组活动结合培训等，以加深对人大制度的理解，提高人大意识和代表意识；加强对党和国家的路线方针政策的学习，提高参政议政水平；注重对法律法规知识和人大业务的学习，掌握开展人大工作的正确方法，提高履职的责任感和使命感。②认真开展活动。按照有关规定，组织代表参加好人代会会议的审议、表决、选举和闭会期间开展的视察、调研、检查、评议等活动，认真执行代表职务，让代表在接触实际、接触群众中，加强履职实践的锻炼，以不断提高履职的积极性和主动性。③拓展知情渠道。知情知政是人大代表参与管理国家事务和社会事务的前提条件，通过寄发材料、召开情况通报会、列席有关工作会议、建立网络平台发布信息等多种形式，及时向代表通报政情、社情，与代表互动、交流。人大代表对上面精神“入脑入心”，对政府工作“了如指掌”，对社情民意“心知肚明”，这样，履行职责就能增强针对性和实效性。④完善激励机制。尽管乡镇人大代表是国家权力机关的组成人员，是一种国家职务，但它多为兼职，与其他国家机关工作人员不同，不领兼职工资，领不到履职补贴，对他们的履职要求作出硬性规定是不适宜的。因此，调动乡镇人大代表履职积极性，除增强他们当家作主的政治责任感和为民代言的光荣感外，要不断完善激励机制，譬如，组织座谈交流、相互促进提高；建立履职档案、记录履职成效；适当表扬奖励、树立先进典型；开展述职评议、接受选民监督等。此外，应按法落实履职津贴、补贴规定，以解决他们履职的后顾之忧。

　　四、关于乡镇人大制度建设问题

　　“要把制度建设摆在突出位置”（党的十八大报告），这里所说的制度也包括人大工作的一些具体制度。制度是促进乡镇人大工作依法、规范、有序运行的有力保障。总体来说，乡镇人大还是比较重视制度建设的，现有的制度也比较多，这方面存在的主要问题是：有些重要的议事制度尚未建立，如人代会议事规则、人大主席团议事规则等；有些制度表述不够严谨，与相关法律法规精神不符；更多的是有制度而未在实践中得到遵循，有束之高阁的现象。为此，要根据党的十八届三中全会精神，按照推动人大制度与时俱进的要求，对现有的制度进行清理，作出修改、以臻完善，譬如，主席团成员联系代表、代表联系群众的制度等；尚未建立的制度尽快建立起来，诸如人大讨论、决定重大事项的制度，政府重大决策出台前向人大报告的制度，人大对政府及其部门监督的制度等。应使制度既不与法律、法规相悖，又要符合本乡镇实际，循序渐进，切实可行。县级人大常委会有关工作机构要对乡镇人大的制度建设工作，切实担负起指导和帮助的责任。要明确督促执行制度的责任人，乡镇人大主席、副主席要身体力行，带头按制度办事，并经常对制度的执行情况进行检查、评估，要把对制度的执行情况纳入对乡镇人大工作考评的内容，坚决改变把制度“挂在嘴上、贴在墙上、不落实到行动上”的形式主义现象。

　　五、关于党委加强对乡镇人大工作领导问题

　　坚持党的领导，人民当家作主，依法治国的有机统一是党领导人民治理国家的基本方略。乡镇人大工作中所取得的成绩，是在坚持和依靠党委的领导下取得的；同样，乡镇人大工作中存在的问题和不足，关键在于通过加强和改善党委对人大工作的领导来加以解决。①提高认识，真正从思想上重视乡镇人大工作。乡镇人大在国家权力体系中处于基础地位，是基层政权组织的核心，是乡镇党委执政的基本载体，是实现基层民主的有效形式。“基础不牢，地动山摇”，乡镇党委的同志应该从巩固党的执政基础、推动人大制度与时俱进、推进国家治理体系和治理能力现代化的高度，来认识加强乡镇人大建设、提高乡镇人大工作水平的重要性。上级党委要对乡镇党委书记加强民主法制理论教育，使他们懂得加强乡镇人大建设，不仅是一个技术问题、法律问题，而且也是一个政治问题。乡镇人大工作是乡镇党委工作不可或缺的重要组成部分，要将其纳入乡镇党委工作的整体布局，统一计划、统一部署、统一检查、统一考核、统一总结。要明确分管负责人，经常听取人大工作的汇报，研究人大工作中的问题，帮助解决实际困难。专职人大主席应进入党委班子，专职人大副主席应列席党委会议，以便及时了解党委各时期的工作中心。干部分工时，让人大主席、副主席有足够的精力和时间，从事人大工作。县级党委及人大常委会要加强对乡镇人大工作的领导和指导，每年召开一次乡镇人大工作会议，总结工作、交流经验、部署任务，以不断提高乡镇人大工作水平。②搞好协调，处理好党委、人大、政府之间的关系。党委要从提高执政能力和执政水平的高度，善于把党的主张经过法定程序转变为国家意志，凡属于乡镇人大职权范围内的重大事项，支持人大依法讨论、决定，摒弃“凡事大包大揽”的工作方式。要支持乡镇人大依法对乡镇政府行使监督权，对于人大与政府履职过程中出现矛盾和问题，党委应主动、及时地加以协调，做好工作。乡镇人大要自觉、主动地接受党委领导，围绕党的中心任务，善于从人大工作的角度去贯彻落实党委意图。乡镇人大主席要经常向党委请示、报告工作，重大事项作出决定和重要活动开展之前，先得到党委原则同意后，再组织实施。③身体力行，积极参与乡镇人大组织的活动。党委宣传部门要树立“大宣传观念”，把对乡镇人大工作和乡镇人大代表履职情况的宣传，纳入宣传工作总体规划，努力在全社会营造浓厚的民主法制氛围。党的各级组织及党员干部要尊重乡镇人大的法律地位、尊重人大代表依法履职的民主权利，在贯彻实施法律、法规和人大的决议、决定中起带头作用。身为人大代表的乡镇党委领导同志要深入选区联系选民，听取和收集选民建议和意见，积极参加人大组织的视察、调研、评议、述职等活动，并以自己的行动影响、带动其他代表。④加强建设，切实解决乡镇人大工作中的实际问题。要重视乡镇人大干部的选拔和培养，把素质较好、年富力强、经验丰富、热爱人大工作的同志安排到乡镇人大领导岗位上来，配好乡镇人大的工作人员，认真落实好他们的政治、生活待遇，解决好乡镇人大活动经费和办公条件等。