2014年，十二届全国人大常委会第十次会议通过了《预算法》修正案，并于2015年1月1日起施行，对比1995年版《预算法》，新预算法明确强化了人大法律监督地位，也对人大预算审查监督提出了新的要求。本人就如何准确理解、全面贯彻新《预算法》，依法强化和改进地方人大对政府预决算的审查和监督，结合本市情况进行了初步探讨，提出一些浅见。

　　一、新预算法在人大预算审查监督方面提出的新要求

　　在预算法的修改过程中，呼吁加强人大预算审查监督的声音尤为强烈。因为，作为一个人民当家作主的国家，国家财政预算安排必须体现人民群众的意志，反映人民群众的诉求。顺应社会各方的期待和关切，新预算法明确和增加了许多实质性的条款，多方面强化了人大预算审查监督职能，从初步审查、审查批准、执行、决算等各个环节都强化了人大监督，可行性和可操作性都比较强，比现行预算法有了非常大的进步。

　　一是细化预算监督，让大家“看得懂”。根据新预算法规定，报送各级人大审查和批准的预算草案应当细化。本级一般公共预算支出，按其功能分类应当编列到项，按其经济性质分类，基本支出应当编列到款；政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算按其功能分类应当编列到项。

　　二是完善预算初审制度。明确了初步审查范围，对预算草案、预算调整方案、决算草案都要进行初步审查；明确了初步审查机构，县级人大由常委会进行初审，可以由有关工作机构研究提出意见；明确了初步审查的时间，各级预算调整方案和决算草案应当在人大常委会会议召开30 日前，提交人大有关机构进行初步审查；为发挥人大代表在初步审查中的作用，明确市级以上人大有关机构在进行初步审查或研究提出意见时，应当邀请本级人大代表参加。

　　三是明确预算审查监督重点。第48条规定了各级人民代表大会对预决算报告重点审查8项内容，第79条规定了各级人大常委会对本级决算草案重点审查12项内容。县级以上各级人大常委会应当结合本级政府提出的上一年度预算执行和其他财政收支的审计报告，对本级决算草案进行审查。

　　四是注重发挥基层人大代表作用。为强化基层人大的预算审查监督工作，充分发挥人大代表的作用，新预算法增加规定 ：县、乡级人大在正式审查预算草案前应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。

　　二、对比新预算法，地方人大审查监督方面存在的问题

　　结合我市实际情况，人大对政府预决算的监督距离新《预算法》要求有差距，存在如下一些问题和困难：

　　（一）预决算编制范围未达到要求

　　按照新《预算法》要求，各级政府的全部收入和支出都应纳入预算，明确规定预算包括一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算，确立了全口径预算体系。对于决算，规定决算草案应当与预算相对应，按预算数、调整预算数、决算数分别列出。对于部门预算编制，提出各部门、各单位应当依法编制预算草案。对照新《预算法》，实际工作中存在以下不足：

　　第一，预算编制内容未达到全口径。全口径预算是指把政府全部收支纳入统一管理，目标在于构建一个覆盖所有收支的管理体系。目前政府预算编制比较单一，没有涵盖所有财政性资金，缺乏预算管理的完整性和统一性。

　　第二，决算报告较为简略。政府决算能够反映预算收支的实际情况，可以作为下年度预算编制的重要依据，是预算管理的最终环节。相比于报给财政部门的决算报表，递交给人大审议的决算报告相对简单，收支情况未细化，不能清晰体现单位行政运行和项目支出情况。在决算报表设置中，由于缺少预决算对比内容，预算执行情况也得不到体现。

　　第三，部门预算编制笼统。许多开支项目未列入部门预算，如大型会议费、出国经费等，部分项目经费支出预算不够精细，部门在预算执行中追加调整预算的现象仍然普遍，导致部门预算弹性过大。

　　（二）监督主体有待适应新预算法的要求

　　新《预算法》加强了人大对预算的审查监督，为了让代表更好地看明白预算报告，提出了对预算编制细化的要求；强化了人大对预算的初步审查制度，规定本级人民代表大会常务委员会应当提出初步审查意见；加强预算执行监督，规定各级政府在每年六月至九月期间向本级人民代表大会常委会报告预算执行情况。对照新《预算法》，实际工作中存在以下不足：

　　第一，缺乏精通财政预算的专业人员。预决算审查和监督对专业知识要求高，如预算草案和决算报告中均涉及大量专业用语、数据分析，需要财税知识积累和相关工作经验。但是，我市人大代表中缺少精通财税业务、熟悉财政审计工作的专业人员，导致预决算审查工作任务重，对预决算难以进行深入的审查。

　　第二，部分代表思想认识不足。部分人大代表未认识到财政预决算监督的重要性，存在走过场的心态，如认为财政预算编制已经过相关部门的反复研究，不需要再进行深入的审查监督。部分代表学习积极性不高，在会前没有学习相关业务知识，导致在审议财政预决算报告时沉默不语或泛泛而谈，会议未能获得预期效果。

　　第三，预算执行中的监督力量不够。预算审查监督机构队伍建设滞后，难以满足全口径预决算审查监督的要求。人大在预算执行中缺少事中监督，监督次数少，监督范围不够广。

　　（三）预决算公开透明度有待提升

　　新《预算法》在总则中提到建立健全全面规范、公开透明的预算制度，对于预决算公开，规定预算、预算调整、决算、预算执行情况的报告及报表，应当在批准后的二十日内由本级政府财政部门向社会公开，并对本级政府财政转移支付安排、执行的情况以及举借债务的情况等重要事项作出说明；对于审计工作，规定编制本级决算草案，经本级政府审计部门审计后，报本级政府审定。对于预算审查监督，提出在本级人民代表大会会议举行的30日前，将本级预算草案的初步方案提交本级人大常委会进行初步审查。对照新《预算法》，实际工作中存在以下不足：

　　第一，某些预算内容缺乏透明度。递交给人大代表审查的预算草案细化不够，人大代表无法深入审查具体财政收支计划。部分预算内容存在披露问题，如预算报告中未公布预测收入和支出的依据，对于公众关心的“三公”经费公开中缺乏主动性和规范性，存在轻内容、重形式问题，公布的预算信息仍然相当模糊。

　　第二，审计机关缺乏独立性。由于审计部门属于政府机关，受同级政府制约，缺乏独立性。因此政府决算只实行内部审计制度会导致审计的有效性受到局限，不能客观评价预算执行情况，影响人大发挥其监督职能。

　　第三，预算审查缺乏足够时间。预算审查阶段时间为一个月，呈现时间短、材料多、任务重的特点，人大及其常委会在一个月内无法做到实质性审查，对财政预算的审查和监督在相当程度上流于程序。

　　三、对照新预算法，地方人大预决算审查监督提出一些建议

　　（一）突出预决算编制全面性，依法扩大人大审查监督范围

　　新《预算法》对预算的编制、公开提出了更高的要求，政府部门应当按照新要求，认真做好贯彻工作。第一，推进政府全口径预算体系建设。尽一步完善预算管理和监督制度，及时深化完善现有的四大预算体系，加强编制和执行工作，明确各类预算的功能定位，提升预算的完整性和统筹性，将全部政府性收支都纳入人大监管中。第二，认真贯彻实施新预算法。政府应做好新预算法的学习宣传工作，全面解读新预算法，准确掌握其精神、原则和各项具体规定，按照新预算法中规定编制预算，切实做到有法必依、执法必严、违法必究。第三，完善政府决算报告。对于递交人大审议的决算完善编制，细化相关报表，使决算报告能全面、真实、综合地反映出年度收支情况。增加反映预算执行的部分，提高人大对于预算的监督管理，推动政府预决算体系的完善。

　　（二）适应新预算法实施要求，加强人大审查监督人才建设

　　新《预算法》对人大机关做好预算审议监督工作提出了新的要求，为了适应新的形势，加强人大监督机构的人才队伍建设，提高审议和监督能力，是人大机关的紧迫任务。第一，扩大监督审查机构人员。从精通税法、熟悉财政业务、审计业务的人员中进行挑选，建设一只业务水平高、思想素质好的人大预决算审查监督队伍，承担起预决算的日常审查和监督工作。第二，提高依法审查监督意识。人大及其常委会需要不断提高思想认识，改进监督方式，提高监督效果。依法加强人大对政府预算决算的审查和监督，实现政府预决算监督由程序性走向实质性的转变，提高财政资金使用效益。第三，加大预决算知识培训力度。定期举办人大代表培训活动，讲解财政、税务、审计相关专业知识，解读新预算法等法律法规，使代表们把握预决算监督中基本知识，提高预决算的审查和监督能力。以网络为平台，丰富学习方式，调动人大代表及其常委会成员投身学习的热情，充分发挥基层人大代表在预决算审查监督中的作用，提高监督审查效果。

　　（三）提高预决算公开透明度，加强预决算刚性约束

　　新《预算法》最大的特点是提高了政府预算的公开透明度。为了促进政府预决算公开，人大要建立相应的制度，进一步完善审议和监督过程。第一，增强预决算公开透明度。通过法律制度的完善，逐步推进预决算公开工作，如政府适时公开“三公“经费、披露民生的重点支出，接受公众媒体监督，不断规范政府行为，建设民主法治社会。第二，实行双重审计制度。对于递交人大审议前的决算报告可以先行审计，实行分别由政府审计机构和社会审计机构双重审计的制度。通过内部审计和外部审计的结合，有效发挥社会审计机构的作用，有利于公开透明，互相监督。第三，建立预决算公开反馈机制。及时收集、整理和反馈预决算公开后群众提出的意见和建议，递交给人大常委会。推进财政绩效评价工作，通过加强绩效管理，增强监督力度，强化信息建设，以结果为导向进行绩效评价工作，提高财政资金使用效益。