党的十八大报告指出，要加强对政府全口径预算决算的审查和监督。与十六大、十七大的相比，这一表述指向更明、要求更高。结合平时的学习和工作实践，本文从全口径预决算监督提出的背景及主要内容等为切入口，就开展全口径预决算审查监督工作，谈几点初浅认识。

　　一、全口径预决算审查监督要求提出的背景

　　全口径预决算审查监督是我国财政预算管理体制改革进程中出现的特有名词。自1999年启动以建立现代公共预算制度为目标的综合预算改革以来，地方政府相继实施了部门预算改革、国库集中收付体系改革、政府采购改革等，通过将预算外资金纳入预算管理，或实行“收支两条线”管理，将国有资本经营收益纳入预算管理、土地出让金纳入地方基金预算管理等，纳入预算约束的政府资金越来越多。在这一改革进程中，2003年召开的党的十六届三中全会作出的《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，首次提出“实行全口径预算管理和对或有负债的有效监控”；2005年，国务院在《关于深化经济体制改革的意见》中再次阐明“改革和完善非税收入收缴管理制度，逐步实行全口径预算管理”；2012年，党的十八大报告明确提出“支持人大及其常委会加强对政府全口径预算决算的审查和监督”。可以看出，实行全口径预算决算管理以及在此基础上提出的开展全口径预算决算监督，是伴随着财政预算管理改革进程而提出的。

　　二、全口径预决算审查监督的主要内容

　　所谓“全口径预决算”，可以通俗地理解为横向到边、纵向到底，即包括所有预算收支内容，覆盖预算收支执行全程。全口径体现了预决算的全面性原则。全口径预决算管理就是对全部政府性收入支出，实行统一、完整、全面、规范的管理，即政府凭借行政权力获得的收入和为行使行政管理职能所发生的一切支出,都应纳入政府预算决算管理，受预算过程约束，没有例外。因此，全口径预决算审查监督的范围不仅包括通常所说的预算内资金和预算外资金，还应包括政府性债务。即所有财政收入支出应全部纳入政府预算管理控制的范围，并形成完整的政府财政预算管理体系，接受人大及其常委会对预决算的审查监督。

　　对照现行的政府财政预算体系，全口径预算监督的内容包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险预算和政府性债务预算。而全口径决算监督，则是对全口径预算执行结果的审查。

　　三、目前预算管理工作状况及存在的不足

　　现行的政府财政预算体系属于复式预算体系，主要包括公共财政预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保险预算等公共财政预算收入大都来自税收，部分是非税收入，支出主要用于政府提供的教育、医疗卫生、住房保障、农林水事务、国防、公共安全等公共产品和服务；政府性基金预算收入属于非税收入，包括国有土地出让金收入、基本建设基金、地方教育附加等，支出特点是专款专用，用于社会发展和改善民生，如教育、城市建设、文化事业发展等；国有资本经营预算收入主要是按照相关规定收取的国有资本收益（租金），主要用于产业结构调整、改革重组、日常维护维修等；社会保险基金预算包括企业职工基本养老保险基金、失业保险基金、城镇职工基本医疗保险基金、工伤保险基金、生育保险基金等内容。这四大预算各有重点、有分工，相对独立又相互衔接。比如，从政府性基金的土地出让净收益中，分别计提10%用于教育和农田水利建设；公共预算和社会保险基金预算都有社会保障的内容，但按照规定，社会保险基金不能用于平衡公共财政预算，公共财政预算可补助社会保险基金。

　　从近年来我市财政部门提供的相关预算报告内容及其构成来看，其中公共预算体系已经比较完备，其他三个预算基本框架也搭起来了，并自2011年起编报了农业发展基金年度收支预算。对照全口径预算管理的要求，还存在以下不足：一是现有财政收支预算中虽列出了国有资产经营收支、出让金收支和社会保险基金收支等内容，但只反映了相关收支总额，预算分类、细化不够；二是部门收支预算编制比较笼统，还没有摆脱“定额、基数+增长”的模式，有的项目经费支出预算不够精细，个别部门年初预算未编报，有的部门预算中“其他支出”多次出现，以致单笔不多、加起来不少；三是部门预算执行中追加调整预算的现象还比较普遍，年初预算的约束力较弱；四是政府性融资收入及债务偿还尚未编制相关预算，融资建设的相关民生、市政类建设项目有的还没有列入预算管理控制的范围。

　　四、全口径预决算审查监督面临的主要困难

　　一是接受人大监督的意识有待强化。将人大审查监督看作是走程序的，在有关部门领导中还或多或少地存在着；有的认为政府的预算编制已经过财政等部门几上几下的编审，其指标是经过部门、政府甚至党委领导反复研究确定下来的方案，再交人大审查是“多此一举”，导致向人大报告、接受人大监督的主动性、自觉性不够。

　　二是现有法律法规比较原则，难以操作。尽管法律法规对人大及其常委会审查监督预算作出了规定，但不易操作，如《预算法》规定的“对预算草案的主要内容进行初步审查”，“主要内容”如何界定？财政预算的每笔资金都很重要，哪怕是一笔数额不大的款项安排，都可能成为争议的热点，很难有主次之分。《预算法》对有关法律责任不明确、处罚力度不够，《监督法》也没有对此作出具体的规定。法律责任的规定不完善，导致预算监督乏力，进而影响到人大预算监督的威力。

　　三是预算编制的科学性有待提高。受现行预算制度体系和传统预算管理模式的束缚，应当提前一个月提交人大及其常委会进行初审的预算草案，大多比较滞后。财政部门提交的预算草案，也主要是报告大类收支总额；部门预算草案，只有预算会计报告，没有相关明细情况及编制说明，削弱了报告预算及审查的功效。

　　四是人大预决算审查监督的力量有待加强。由于预算审查的专业业务要求较高、工作量较大，用于初步审查的时间、人力不多，影响着初审作为人大常委会审议前置程序作用的发挥。从人民代表大会审查情况来看，在会期短、议程多、任务重的情况下，人大代表难以对预算报告进行全面、具体的审查。

　　五是预算透明度有待进一步加大。目前，地方人民代表大会期间提交给人大代表审查的政府预算草案只是分大类、按功能罗列的预算收支总额，部门预算只有预算收支总额，人大代表无法对具体的财政收支计划以及财政收支所反映的政府工作，进行深入的了解和审查，只好 “政府给什么看什么，说什么听什么，报什么批什么”。

五、加强全口径预决算审查监督的几点看法

一是强化预决算监督有责的认识。加强人大对政府全口径预算决算的审查监督，上级有要求、人大有职责、社会有期待。人大及其常委会要进一步加强对十八大、十八届三中全会精神的学习彻，要学习监督法及有关财经法律法规，钻研市场经济理论及财税经济等业务，不断提高思想认识，强化监督意识，改进监督方式，围绕提高监督实效，在推进全口径预决算审查监督向实质性转变方面加强实践，保证财政资金取之于民、用之于民。

二是完善预决算审查监督制度。根据全口径预决算审查监督的要求，在学习借鉴的基础上，结合本地区实际，对预决算审查监督制度等进行修订，督促政府及财政部门将全部收入和支出都纳入预算管理，做到横向到边、纵向到底，提高政府财政预决算编制的完整性科学性，在法定时限内提交预算决算草案，努力实现全口径预决算审查监督有章可循，审查到位，监督有效。

三是重视预决算审查监督的队伍建设。为保障全口径预算决算监督的顺利开展，加强全口径预算决算审查监督的人才队伍建设和知识能力培训极为重要。要通过适度选调专业人才，充实工作人员队伍，适时举办相关知识培训，鼓励自学、进修等，不断提高相关工委全口径预决算审查监督的能力和水平。

四是探索建立体制内外的双重监督制度。由于全口径预决算审查监督面广量大，地方人大及其常委会应加强对构建人大内部预算审批程序的探讨，在各个工作委员会之间建立专业性分工，让人大预算监督是全体委员会的职责得以落实。同时，探索研究如何借助审计的监督力量，使审计监督内容与人大审查监督内容同步，以弥补人大审查力量不足，提高预决算审查监督的实效。

五是注重对重点资金重大项目预算监督。重点资金、重大项目所涉及的资金规模大，把重点资金、重大项目管好了，对规范财政资金管理、提高资金使用效率就能起到事半功倍的效果。健全人大讨论、决定重大事项制度，明确人大及其常委会审议决定重大项目的权限和程序，必要时组织专题询问，以避免决策冲动，防止盲目投资，用好有限财力。

　　六是建立公开透明的预决算审查监督机制。随着预算公开工作的推进和民主法治的进程，监督情况公开也将随之跟进。人大要建立全口径预算决算审查监督公开平台，为适时公开“三公”经费、财政预决算和有关审查监督结果等，接受公众的监督，增强预算决算的透明度和刚性约束，规范行政行为，推进法治政府建设。

　　（作者单位：市人大常委会财经工委）