视察，是指巡视察看的意思。人大代表视察，是人大代表在闭会期间依法行使代表权力，履行代表职务的重要活动，是对地方国家机关工作进行监督的重要形式，是我国代议机构根据自己的实际情况和特点建立的一项代表与人民群众保持联系的制度。在全面深化改革的新形势下,对改进地方人大代表视察工作进行深入研究很有必要。

　　一、进一步加大宣传力度，继续增强视察积极性

　　1954年10月第一届全国人大常委会一次会议后，时任全国人大常委会委员的张治中提出一项书面建议，主张每位常委都要出去视察，了解地方情况，听取群众意见。毛泽东主席对此非常赞赏，并提出把参加视察的范围扩大到全国人大代表，由此成为一项传统制度。

　　第一届全国人大常委会第二十次会议做出了《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会代表和省、自治区、直辖市人民代表大会代表视察工作的决定》，确定了人大代表视察次数、范围、形式、权力和保障。1955 年下半年到1957年上半年，全国人大代表和省级人大代表采取集中和分散相结合的方式，先后进行了4次视察，写出了几百份报告。1957年下半年起，因开展“反右派”斗争，人大代表视察时断时续,流于形式，后来不再进行,直到1983 年才得到恢复。1992年4月，代表视察活动写进了《代表法》，使之有法可依，对“一府两院”工作进行持续有效的监督，成为密切联系人民群众的重要途径。

　　因此，要加大宣传力度，营造良好的舆论氛围，使全社会都尊重代表的视察权，为代表充分行使权力创造条件，提供方便。一是提高代表对视察重要意义的认识，增强履职的积极性，真正唱主角，主动作为，积极行动。二是提高被视察单位对视察功能的认识，以积极主动的态度配合代表做好视察工作，如实汇报反映情况，虚心听取代表提出的意见、建议，不断改进自己的工作。三是提高社会公众对视察作用的认识，真实感受人民代表大会制度在社会政治生活中的重要地位和作用，进一步增强民主意识和人大意识，推进社会主义政治文明建设。

　　二、进一步理顺法律关系，继续增强视察权威性

　　视察的法律定性直接影响着视察的范围、内容、方式等实体性和程序性问题的确定。

　　目前，代表视察的法律性质尚不明确。视察究竟是代表的一项权力还是权利？或者是一项职责呢？法律未明确。实践中由于其法律性质不明，代表在视察工作中常常畏首畏尾。《代表法》规定了代表的视察活动由本级人大常务委员会办事机构统一安排，代表只能按事先确定的时间、地点、对象、方式进行视察，这在组织形式上限制了代表视察权的行使，使代表权又具有了人大权力的性质，导致了视察权属性的不确定，视察的作用也大打折扣。

　　为理顺代表视察的各项法律关系，确保代表视察发挥应有的作用，建议在法律上直接将视察明确规定为人大代表的权力范畴，以抽象立法的方式来规范视察权的行使，而不能从组织程序方面对其进行限制。人大常委会在安排代表视察时，应将这种安排行为定位为是一种服务代表的行为，目的是给人大代表的视察工作提供更多的方便，而不是限制代表视察权的行使。同时，为充分发挥代表的作用，应赋予代表必要的视察自主权，以便其能从视察中真正发现国家和社会生活中存在的问题，更好地代表人民行使管理国家和社会事务的权力。

　　三、进一步明确活动目的，继续增强视察实效性

　　国家权力机关担负着决定国家大政方针的重担，而作为其组成人员的人大代表履行职务的时间又非常有限，若将视察作为毫无目的的观光考察，无疑将极大地浪费代表的时间和国家的人力、物力、财力。

　　对于代表视察的目的，目前法律法规并无规定。实践中人们对视察目的看法差异极大。有的代表为视察而视察；有些地方把代表视察变成了“代表参观”，突出表现在视察方式上的三种倾向：在视察人员的构成上，担任领导职务的代表多，基层或群众代表少；在视察现场的选取上，选正面现场的多，选反面现场的少；在视察方式的安排上，用于听汇报、看现场的多，用于访群众、摸实情的少，从而严重影响了视察的质量和效果。

　　代表视察应与人大和代表的职责紧密结合，主要应包括：一是国家宪法、法律、行政法规和地方性法规的贯彻执行情况；二是地方人大及其常委会决定、决议的执行情况；三是本地国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况；四是本地人大或者常委会审议通过的有关问题；五是代表议案、意见和建议的办理情况；六是本地工作中的重大问题、人民群众反映和关心的热点问题；七是常委会会议或者主任会议认为需要视察的问题。从而切实开展对“一府两院”的监督工作，以维护法制的统一和国家权力机关的权威。

　　四、进一步细化工作程序，继续增强视察规范性

　　没有规矩不成方圆，完善的制度是代表视察得以顺利进行的坚实保障。《代表法》规定了代表视察权，但对代表视察的具体操作程序没有明确的规定。代表在进行持证视察前，是否需要得到批准？对视察中发现的问题而提出的建议和意见如何办理？相关法律中没有对代表视察的范围作出明确规定，对于涉及国家机密、或者因为其它原因不便于接受代表视察的部门行业，代表要求对其进行视察时，如何处理等,地方人大常委会以及代表存有顾忌；有的对于代表持证视察不够信任，甚至错误地认为代表个人持证视察是逞能、出风头，对其进行冷嘲热讽，使代表处于尴尬境地；有的在对待代表持证视察的态度上，敷衍了事，遇到代表调查视察触及本单位利益时，甚至百般阻挠，严重限制了代表持证视察的正常进行。

　　地方人大及其常委会要根据宪法和相关法律的规定，结合实际工作需要，及时制定出科学、严谨、规范的代表视察办法。除了明确代表的视察时间、视察范围、视察次数等常规性问题外，对视察是否需要提前批准、建议意见是否需要人大常委会转交、视察被拒绝应当如何处理等程序性问题进行规范。代表在视察中提出的需要由政府和有关单位研究处理的问题，可以填写建议、批评和意见表；被视察单位的负责人应当向代表如实汇报情况，认真听取代表意见，回答代表提出的问题。对代表提出的应当由被视察单位处理的问题，单位负责人应当场答复代表，不能当场答复的，应在一定期限内将处理意见告诉代表。 在统一安排的代表视察中，代表可以提出约见政府或有关单位、组织的负责人。被约见的负责人或者由他委托的负责人员应当认真听取代表的建议、批评和意见。代表参加视察活动，其所在单位必须给予时间保障，按正常出勤对待，享受所在单位的工资、奖金和其它待遇。无固定工资收入的代表，应当由本级财政给予补贴。

　　五、进一步改进方法形式，继续增强视察主动性

　　《代表法》规定，视察的法定形式有两种，一是集体视察，另一是持证视察。

　　集体视察可以细分为三种,一是全面视察，即在举行人民代表大会会议前，组织代表围绕地方人代会会议议题进行集中视察；二是专题视察，即人大常委会或者有关工作委员会等组织有关代表参加，就某一个或者几个方面的问题进行比较系统的视察；三是代表小组视察，即代表小组根据年度活动计划，对本辖区内群众普遍关心的热点难点问题进行视察。

　　代表持证就地视察，是根据人民群众反映，经地方人大常委会联系安排，持代表证或者相约几名代表就某个方面问题进行的视察。此种视察未明确可以约见有关国家机关的负责人的权利。视察可以提出建议、批评、意见，但不能直接处理问题。

　　从相关法律规定看，持证视察设定地域限制。相对于集体视察，代表在持证视察中具有相对比较大的主动性。按照《代表法》的规定，代表可以持代表证“就地”进行视察。“就地”只是一个相对的概念，其大小并无明确的边界。比如，对于泰州市兴化市昭阳镇的江苏省人大代表来说，“就地”理解为泰州市是正确的，理解为兴化市也是正确的，理解为昭阳镇还是正确的。那么“就地”视察到底应该就那个地呢？是泰州区域、兴化区域还是昭阳区域呢？超出“本行政区域”可否进行视察呢？法律也没有规定。改进代表持证视察工作，关键是要让代表充分认识持证视察的重要意义，增强代表的能动性、主动性和积极性。为此，在法律规范层面及组织安排上重点要做到以下五点：一是视察的地域不限，可以在选区内视察，也可以在其行政区域内视察，而不能要求“就地”视察；二是视察代表的组合不限，可以是个人，也可以是几位代表联合；三是视察的内容不限，可以是宪法、法律以及国家方针政策贯彻执行情况，也可以是代表议案、建议办理情况或者是人民群众普遍关心的热点、难点和民生问题；四是视察时间不限，针对视察内容而定时间，可早可晚，可长可短；五是视察方式不限，可以采取听取汇报、调阅有关资料、座谈、个别访问、现场查看、实地考察和询问等方式，听取和了解有关方面人员的意见和要求，尤其是群众反映的问题，也可以约见单位领导人了解情况；可以定向定点视察，也可以组织交叉视察，等等。

　　总之，地方人大代表视察制度是人大代表对“一府两院”的一种有效的监督方式,也是社会主义民主政治的重要体现，不断创新视察的方式方法，就能不断提高视察工作实效，为改革和发展人民代表大会制度创造有利条件。

（作者单位:市人民检察院）