——地方人大质询制度的实践与思考

　　质询，作为地方人大及其常委会监督“一府两院”工作的重要手段,越来越发挥着不可替代的作用。但是，质询作为宪法和法律赋予人大的一项重要职权，在实践中却很少得到运用，一些地方的监督实效不显著，与此不无关系，要改变这种现状,需要进行深入探讨。

　　一、我国人大质询制度的演进

　　（一）我国人大质询制度的演进

　　我国｀五四宪法，第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或者国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须负责答复。”这是我国人大质询制度在国家法律层面上的最早表述。

　　“文革”期间，质问制度被取消。

　　｀七八宪法，将“质问”改为“质询”。

　　1981年，江苏省五届人大三次会议上，许多代表分别就财政预算、计划安排、小化肥生产、苏北灌溉总渠水质污染、改进学校教育工作和仪征化纤总厂建设等问题，向省政府有关部门提出5项质询，开启了地方人大质询的先例。

　　｀八二宪法，授权全国人大及其常委会对“一府两院”有质询权，受质询的机关必须负责答复。

　　随后出台的《全国人民代表大会组织法》、《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《全国人大议事规则》、《全国人大常委会议事规则》等法律、法规对质询对象、提案主体、形式等做出具体规定。

　　1982年全国人大组织法规定:地方人大代表、人大常委会组成人员的质询对象是政府及其所属部门、“两院”。

　　地方组织法1986年修正案增加常委会组成人员质询的规定，并明确了提出质询案主体的人数要求，即省级和设区的市级人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会为三人以上联名。

　　1992年通过的代表法，把质询对象扩大到“两高”，并首次规定提出质询案的代表有半数以上对答复不满意的，可以要求受质询机关再作答复。

　　1995年修改后的地方组织法规定，质询案由主席团或主任会议决定，交受质询机关口头或者书面答复，对质询案的处理不适用议案处理的程序。各地人大对质询等单项的监督法规中作补充。

　　2006年8月，全国人大常委会通过监督法，质询案则需全国人大常委会组成人员十人以上联名，省（区、市、自治州、设区的市）人大常委会组成人员五人以上联名，县级人大常委会组成人员三人以上联名提出，由委员长会议或者主任会议决定交由受质询机关答复。并规定与质询问题有利害关系的代表或者常委会组成人员不得参与质询案的提出，旨在推动“理性质询”、“公正质询”。 人大代表通过表决评判受质询机关的答复是否满意，成为地方人大质询的新内容。

　　（二）地方人大质询案的提出情况

　　自1979年以来，县级以上地方人大行使质询权90个，其中，质询行政机关72起，质询审判机关8起，质询监察机关1起，质询公安机关9 起。被质询的主要是政府及其部门，省级人大提出的24起，市级人大提出的31起，区县人大提出的35起。

　　1、因“一府两院”违反宪法、法律、法规而启动质询。典型案例有：1989年，山东省五莲县14名人大代表质询政府主要组成人员违反地方组织法规定，不列席县人代会审议县政府工作报告。1996年，广东省河源市13名人大常委会组成人员联名质询河源市中级人民法院违反地方组织法和《广东省各级人大常委会人事任免办法》，未经市人大常委会批准擅自调整中层干部岗位，等等。

　　2、因“一府两院”不执行人大决议、决定，以及不认真办理代表议案、建议而启动质询。代表性范例有：1988年，贵阳市12名人大代表对政府违反市人大常委会审议通过的《贵阳市城市总体规划》提出质询案。1996年，广东省紫金县17名人大代表质询县政府违反县人代会对县政府工作报告的审议决议，拖延公路的动工。2003年，北京市人大代表质询市法院拖延答复代表建议，等等。

　　3、因对本行政区域内人民群众反映强烈或不满意的社会热点问题提出质询。1998年，河南省方城县人大代表质询县烟草专卖局不及时兑现烟农技补费行为。2001年，沈阳市人大代表联名提出关于加强文物保护的质询案。2008年，四川省开江县人大代表质询县政府关于该县物价高涨的问题，等等。

　　二、现行地方人大质询制度存在的缺陷

　　（一）提质询案的代表或委员过半数对受质询机关的答复不满意的怎样处理未提供法律依据

　　在实践中，再次答复不满意的情况是存在的，这种情况下法律后果如何，需要制度的进一步完善。

　　（二）没有紧急质询制度

　　由于重大社会事件的发生具有突发性等特点，人大质询也应及时启动，而现行法律却缺乏紧急质询的规定。譬如，震惊全国的三鹿奶粉事件，人大理应启动紧急问责程序，追究相关部门的法律责任，但实际情况令人遗憾。

　　（三）对受质询机关答复的法律后果未作规定

　　强调质询的法律责任和后果，是质询制度免于形式化、走过场的关键，而现行法律对同一事由的质询次数、受质询机关的答复时限和应当承担的法律责任却没有作出详细规定，缺乏严厉的问责手段，大大降低了质询制度的可操作性。

　　三、完善地方人大质询制度的创新思考

　　“唤醒”地方人大质询，建立积极主动、规范经常的地方人大质询制度，是一项系统工程，需要方方面面的共同努力。

　　（一）创新质询制度运行规范，使其具有明确性

　　1、规范质询议程并安排时间。可在相关法律中明确规定，召开人民代表大会会议和人大常委会会议时，专列质询议程和安排专门质询时间。增加质询主体在闭会期间有权提出质询案的规定，专设长期固定的质询时间。质询案一般应提前一周提出，紧急质询至迟应在质询会召开之前两个小时提出，以便安排其质询时间。

　　2、规范质询案的转交程序。设立质询案的接收审查机构，对质询案进行形式审查，并根据质询案的性质进行归类，向有关部门送交，以备答复。只要质询对象是本级人民政府和它所属各工作部门以及人民法院、人民检察院，质询的问题属于人大职权范围内的，内容明确具体，都应予以接受，由大会主席团或人大常委会登记后转交受质询机关。当质询案未被接受时，有关机关应向质询人员说明理由，质询人如不服，还可以申请复议一次。

　　3、规范质询案答复的期限。口头质询案可要求受质询机关或个人当场答复；书面质询案，以5天内答复为宜；不能按期答复的，由受质询机关说明理由，可以适当延长时限，但不能超过一个月。

　　4、规范质询的法律后果。规定“质询主体对再次答复不满意的，有权要求大会主席团将质询案提交大会全体会议或人大常委会讨论，做出决定。

　　5、明确责任和惩戒措施。质询主体为提出质询进行必要的走访、调查时，有关单位和个人必须给予支持、配合，阻挠者以妨害公务论处。对于答复弄虚作假，搪塞、拖延甚至拒绝答复的，可以责成有关机关对责任人给予行政处分。

　　（二）创新质询的运作程序，使其有序开展

　　1、质询案的提交和答复。鉴于地方人大及其常委会会议会期不一，质询案应于会议开始的前5日或会议结束日前3日和本次常委会会议开始的前2日或结束前1日，向大会主席团或常委会主任会议提交，主席团和主任会议自收到质询案时起48小时和24小时内决定要求被质询机关给予答复。

　　2、质询案的审查。地方人大会议主席团和常委会主任会议要审查质询案的要件是否完备、质询主体是否应当回避、质询内容是否符合规定、有无涉及国家机密事项外，应将质询案交与受质询机关答复。

　　3、质询案的告知。对于质询案，人大会议主席团和常委会主任会议应制作书面告知书，载明质询的内容、时间、地点、形式，质询与被质询者双方姓名及其权利与义务等。

　　4、质询案的撤回。应允许提出质询案的主体以撤回请求书的书面形式，向人大会议主席团或常委会主任会议提出撤回请求。大会主席团和主任会议应于4小时内应允撤回，并以书面形式告知被质询者。

　　5、质询案的答复、处理和相关法律责任。人代会会议期间的口头答复由主席团安排在会议结束前一天进行。对答复不满意而进行再次答复的，由主席团或主任会议根据实际情况安排时间；质询案中涉及的具体事项，经大会主席团授权可以在人大常委会会议上答复；参加答复的人大代表或常委会组成人员半数以上对答复满意，质询即告结束；否则应作第二次答复。对第二次答复仍不满意的，提出质询的人员有权要求大会主席团或常委会主任会议提交大会或常委会全体会议讨论做出处理。对于答复是否满意，要采取投票或表决器方式表达。

　　（三）创新质询案的主体及客体，提高质询案的质量

　　1、允许质询案的主体不受人数限制，这有利于增强国家权力机关组成人员的责任感，调动其提出质询案的积极性，加强对质询案客体的监督力度。同时，在质询的客体上，应包括部门的负责人，以增强监督工作的实效。

　　2、要努力提高质询案的质量。要组织人大常委会组成人员和人大代表认真学习法律法规，调查研究“一府两院”工作中出现的新情况、新问题，及时提出针对性强、有价值的质询案。要建立人大常委会组成人员和人大代表职务问责机制，给不作为的“亮红灯”，使其真正履行好自己的职责，做到该质询时就质询。

　　3、增强被质询对象的责任感，提高工作效率,完善干部管理体制,提高政府公信力。

　　（四）创新质询的公开方式，增强监督实效

　　1、有关质询的情况包括质询案及其答复、质询问题的处理、违法失职行为及相关责任人的追究都应在人大公报或政府政报上予以刊载、公布。

　　2、有条件的应采用电视直播方式，使质询人与受质询人的辩论在第一时间让公众知晓，除涉及国家机密外，有关质询的一切文书资料允许公民查阅；允许新闻媒体进行现场报道，搜集、报道、揭露、追踪有关国家机关在行使权力的过程中的相关信息，最大限度地进行信息交流和传递，使监督主体在第一时间得到被监督者的信息。

　　3、推进地方人大信息化建设。地方人大应建立自己的网站，设立群众意见网上信箱，建立网上信访系统，由人大常委会有关办事机构定期整理，向人大常委会报告。建立人大与其他国家机关之间的数据传输系统，实现人大对“一府两院”机关网上工作的实时监督。

　　运用质询制度更好地发挥地方人大及其常委会的监督作用，有一个逐渐完善的过程。通过不断创新发展,一定能充分发挥其应有的生机和活力,对增强地方人大监督刚性发挥其独特作用。

                                                       （作者单位：市人民检察院）