关于备案审查工作中规范性文件范围的几点看法

 

王晓鹏

 

规范性文件备案审查制度，对于维护国家法制统一，保证我国以宪法为基础的社会主义法律体系内部的和谐统一，至关重要。要保证这项工作落到实处，必须明确规范性文件的范围。笔者认为，有几个问题值得思考：

一、县级以上地方人民政府发布的公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查的问题

县级以上地方人民政府发布的公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件，如涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力的，则应当报同级人大常委会备案审查。主要理由有：其一，依照《国家行政机关公文处理办法》第9条的规定，公告、通告、通知、批复、意见等与决定、命令的区别是公文种类形式上的，而非实质内容方面的，公告、通告、通知、批复、意见等文件也可能涉及公民、法人、其他组织权利义务，具有普遍约束力，为人们提供行为规则和行为模式。公文种类形式上的差异，并不必然构成实质内容上的截然不同。只要公告、通告、通知、批复、意见等政府文件对公民、法人、其他组织具有普遍约束力，而非仅仅针对特定人和事，就没有理由将之与政府决定、命令区别对待。其二，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条规定，县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会在本行政区域内，保证宪法、法律、行政法规和上级人民代表大会及其常务委员会决议的遵守和执行。依此规定，地方各级人大常委会不能对政府公布的公告、通告、通知、批复、意见等文件置之不理，否则难以履行保证宪法、法律、行政法规和上级人大及其常务委员会决议在本行政区域内得到遵守和执行的职责。

由于《监督法》在此问题上规定的是“本级人民政府发布的决定、命令”而非“本级人民政府发布的决定、命令等规范性文件”；此外，2008年1月1日起施行的《江苏省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》在此问题上也作出了与《监督法》相同的规定，将应当接受备案审查的政府规范性文件范围限定为“行政决定、命令”而非“行政决定、命令等规范性文件”。因此，探索政府公告、通告、通知、批复、意见等规范性文件是否应当接受备案审查这一问题的答案，涉及到相关法律法规之间的统一协调问题，尚有待实践的进一步发展，逐步加以规范和完善。

二、县级以上地方各级党政机关联合发布的具有普遍约束力的规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查的问题

领导我们事业的核心力量是中国共产党。人大的各项工作都要有利于加强和改善党的领导，有利于巩固党的执政地位，这一点在任何时候都必须毫不动摇地坚持。《监督法》总则明确规定，各级人大常委会行使监督职权必须坚持中国共产党的领导。坚持党的领导，是人大常委会在监督工作中必须始终不渝遵循的政治原则。但，这是否意味着党政机关联合发布的具有普遍约束力的规范性文件，不应接受同级人大常委会的备案审查？

坚持党的领导，与坚持人民当家作主和依法治国并不是矛盾的、不可兼容的，恰恰相反，坚持党的领导、人民当家作主和依法治国三者是有机统一的。《中华人民共和国宪法》第5条规定，一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第44条也是类似的规定。党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律的范围内活动。因此，党政机关联合发布的文件，只要是涉及公民、法人、其他组织的权利义务，具有普遍约束力的，也应由政府报送人大常委会进行备案审查。事实上，有的地方人民政府为规避人大及其常委会的监督，寻取党政联合发文的事，也是时有发生的。不过，在具体处理方式上，如党政机关联合发布的规范性文件存在《监督法》规定的不适当情形，人大常委会可建议政府与党委研究后纠正。

三、县级以上地方人民法院、检察院制定的指导审判和检察工作的规范性文件，是否应当接受同级人大常委会备案审查的问题

在《监督法》出台之前，地方人大制定的备案审查法规，绝大多数将审查范围扩大到了司法机关，要求法院、检察院把指导审判和检察工作的规范性文件送本级人大常委会备案审查。根据《监督法》第五章的规定，除最高人民法院、最高人民检察院作出的司法解释须报全国人大常委会备案审查外，地方法院、检察院作出的规范性文件已无须报同级人大常委会备案审查。按照全国法制统一的原则，地方人大制定的备案审查法规应作相应的修改。

四、省、自治区、直辖市的人大及其常委会作出的决议、决定，是否应当接受全国人大常委会备案审查的问题

依据《监督法》第29条、第30条的规定，省、自治区、直辖市的人大常委会有权审查、撤销下一级人大及其常委会的决议、决定和本级政府的决定、命令，但其自身以及省、自治区、直辖市的人民代表大会作出的决议、决定无须报全国人大常委会备案审查。由此可见，在规范性文件备案审查方面，与地方其它各级人大常委会既是监督者又是被监督者双重身份不同，省、自治区、直辖市的人大常委会只具有监督者一种身份。

 

         （作者单位：市人大常委会办公室）