地方人大常委会监督政府融资的实践与思考

 

房兴杰

 

近年来，为加快经济社会发展步伐，提高城市基础设施建设水平，地方政府性融资项目越来越多，融资平台越来越多，融资规模越来越大。加强对融资的管理和监督，确保融资投入形成的国有资产安全与完整，既是政府职能部门义不容辞的责任，也是地方人大常委会实施监督的法律要求。本文结合我市人大常委会的一些做法，就如何依法加大对政府融资工作的监督，规范政府融资行为，提高融资资金使用效益，谈一些粗浅的认识。

实践——以政府财政信用为基础，增加财政融资手段，解决经济社会发展资金需求矛盾，符合市场经济规律，是一种健康、积极的发展方式。

政府性融资资金，是指以政府财政信用为基础，按照政府投资项目的需要，通过政府决定并委托融资公司为融资主体，采取财政担保或国有资产抵押等方式，以项目收益或财政预算安排作为还款来源的借贷性资金。随着经济社会的快速发展，政府利用国有资产和财政信用为担保，向国有政策银行或商业银行融借建设资金，用于城市基础设施、民生、公益事业重大项目的建设，既缓解了财政资金不足的压力，又抓住了新的发展机遇，将会促进地方经济社会的健康发展。从我市实际情况来看，政府融资主要是通过间接融资方式，即政府授权融资公司以建设项目为载体、以国有资产和财政信用为但保，直接向国有政策银行或商业银行融借资金。如以城投公司、诚信公司等融资平台，向工行、中行、建行等国家政策或商业银行融借资金用于城市防洪、市政工程、城乡区域供水等项目，一般是中短期借款，期限在10年以内。

为支持政府融资工作，规范融资行为，市人大常委会结合全市实际情况，并借鉴其他地方的做法，于今年6月份制定出台了《兴化市人民代表大会常务委员会关于批复政府借款的操作程序》。该程序就政府年度融资计划、项目编制和审查批准的程序进行了明确规定，市政府根据年度经济和社会事业发展需要，编制年度融资计划和融资项目；需要提请人大常委会批复的借款，由借款项目部门负责人先向人大分管主任进行汇报，提请主任会议讨论；在主任会议上，由市政府分管负责人汇报借款的具体情况，并由相关职能部门提供资料，一事一议；经主任会议讨论通过后，人大常委会授权其主任会议作出批复。对重大融资项目的建设情况，市人大常委会有针对性地组织视察调研，主任会议听取市政府汇报，重点就融资计划落实、资金到位、项目建设、资金使用管理和债务偿还等情况进行了审议，增强了人大监督的针对性和实效性。

思考——加强对融资资金的监督，积极探索建立政府融资行为的监控机制和债务风险预警机制，做到责、权、利统一，借、用、还衔接。

从市政府融资的情况来看，融资主体和融资体系的基本框架已经形成，正成为政府调整经济结构、加快城市基本建设、推进经济增长的重要手段。但由于政府融资还处于自发寻求融资渠道和以项目定规模的现状，在融资运作和融资管理方面还存在一些亟待解决的问题：

（一）从融资运作情况来看。主要的融资项目贷款由政府财政承诺还款，存在一定的风险，特别是进入还款高峰期，财政还款的压力已显现，并伴生了政府融资需求扩大，和以财政信用为担保的贷款规模因偿还能力影响而收缩的矛盾。具体表现在：一是融资渠道单一。主要是间接方式，以项目为载体，以融资公司为平台，从国家政策银行或商业银行取得信用贷款，市场化运作体系还未完全形成；二是融资金期限相对较短。贷款期限以中短期为主，大都在5年以内，最长不超过10年，还款期限相对集中，贷款偿还将集中在近几年，形成财政隐性负担； 三是提供信用主体单一。主要是以土地资源为基础、以财政信用为保证，国有资产抵押形式还没有启动，政府融资金多层面效应不强；四是融资平台管理薄弱。大部分融资平台规模偏小，资本金不充足，有个融资平台是主管局下属的企事业单位，以产权为纽带的国有资产运行监管机制还未完全建立，增强融资能力还不强。

（二）从融资管理情况来看。政府融资主要是近几年发生并正式运作，其融资项目的论证、担保主体的确立、金融政策的对接、资金使用及监督等各个环节还有待进一步规范，在一定程度上影响政府融资工作的推进。具体表现在：一是政府融资借款的主体，都是受政府委托，由各融资部门（单位）独立实施运作，分散管理，影响了财政监管职能的发挥，不利于财政统一管理和监督；二是融资单位完全依赖政府还款，执行贷款协议的责任和意识还不强；三是还没有完全建立融资金贷款项目建设绩效评价体系。

政府融资是经济发展的客观需求，它对推进城市基础设施建设和民生公益项目建设，促进经济社会协调发展起着积极的作用，因此，支持和监督政府融资工作，促进规范运作，对地方人大常委会来说，既是依法监督的要求，也是现实工作的需要。

1、依法加强监督，保证规范运行和资金安全。根据监督法、预算法和地方组织法等法律有关规定，地方人大常委会决定本行政区域重大事项、审查和批准预算及其执行情况，政府融资借款主要用于市政重大项目建设和民生公益事业，主要由政府列入相关年度预算，财政承诺还款，因此，人大常委会必须对政府融资借、用、还进行监督。政府应在每年12月份，根据国民经济和社会发展规划，结合经济发展水平和财政状况，编制下一年度融资计划及项目，报人大常委会审查批准。人大常委会在对年度融资计划及项目审查过程中，重点对项目建设的依据、年度融资计划及偿还融资债务的来源和措施以及上年度末的融资余额和分年还款计划情况进行审查，对每一笔融资借款项目，由主任会议讨论决定，以常委会名义进行批复。同时组织对融资建设项目建设情况、资金使用管理情况进行监督检查，保证融资项目建成后形成的国有资产安全与完整，

2、建立多元融资机制、优化融资结构。一是对政府融资加强科学预测，以长期为主，中、短期为辅，并根据贷款项目的性质和还款能力，确定贷款还款期限，最大限度地缓解财政还款压力。二是加强对行政事业单位的国有资产统一管理，实施规模经营，资本市场运作，开辟融资新渠道，对符合国家产业政策、符合国家鼓励发展的项目，整合国有资产，以政府直接贷款、利用国有资产抵押贷款等方式，扩大政府融资的规模，推进融资工作的进展。三是积极探索利用BT、BOT、争取发行地方政府债券等融资途径，最大限度地实现建设项目的市场化融资。

3、建立政府融资风险基金，健全监督机制。要建立健全融资资金的使用管理办法和各项管理制度，积极探索建立政府融资行为的监控机制和债务风险预警机制，做到责、权、利统一，借、用、还衔接，并完善相应奖惩措施，切实防范融资风险。财政部门要加强融资政策制定、统筹管理政府融资业务和平台业务，对融资资金统一扎口管理，并按融资项目的实施进度统筹使用。在编制年度预算时，应按财力可能安排一定数额的融资风险基金，并做到专款专用。要根据地方财力和债务情况的对比，为合理确定融资规模提供依据，最大限度地减少融资风险。审计部门要对全年融资项目建设情况、资金使用情况进行专项审计，绩效评估，并将审计结果向人大常委会汇报。各项目实施单位、融资公司应当建立健全内部财务制度和财务监督体系，加强资金管理，确保资金安全。

 

                     （作者单位：市人大常委会财经工作委员会）